摘  要  在高质量发展背景下，政务服务从基础便利化向增值化转型成为优化营商环境的核心驱动力。基于政务服务增值化改革视域下营商环境优化的必要性分析，构建起一个以“需求牵引—整体协同—数字赋能”为核心的理论分析框架，以揭示其内在的作用机理。以政务服务增值化改革试点浙江省绍兴市为研究对象，分析其在政务服务增值化改革视域下营商环境优化的实践逻辑、创新举措与现实阻梗，并尝试为市域营商环境优化作一些前瞻性思考和探索。

关键词  政务服务增值化；营商环境优化；绍兴

随着我国进入新发展阶段，优化政务服务、提升行政效能是转变政府职能、优化营商环境的应有之义，对于推动政府治理能力现代化、加快构建新发展格局具有重要意义。作为营商环境的组成部分之一，政务服务环境是一个地区营商环境的重要体现。传统普惠性窗口政务服务难以满足企业个性化、多样化服务需求，政务服务增值化改革呼之欲出。[1]2023年9月，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅联合印发了《关于推进政务服务增值化改革的实施意见》，首次提出政务服务增值化改革。2025年11月，浙江省发布全国首个涉企增值服务省级地方标准《涉企增值服务工作指南》，标志着浙江省政务服务增值化改革从制度设计走向标准引领。随后被国务院的指导意见采纳并推向全国，现已成为各地优化营商环境的重要抓手。其从政务服务增值化改革与营商环境优化的内在逻辑出发，立足政务服务增值化改革视域下绍兴营商环境建设实践以及深层挑战，为市域营商环境优化作前瞻性思考和探索。

一、理论框架：增值化改革与营商环境优化的内在逻辑

政务服务增值化改革的本质是政府角色从“管理者”向“服务者+赋能者”转变，通过提供超预期的高附加值服务，系统性优化企业全生命周期体验。政务服务增值化改革与营商环境优化并非简单的因果关系，而是一种深度互构、相互强化的动态过程。基于政务服务增值化改革视域下营商环境优化的分析，构建一个以“需求牵引—整体协同—数字赋能”三维一体的理论分析框架，以阐释两者之间的互构逻辑。（见图1）

（一）需求牵引：从“政府供给导向”到“企业需求导向”

传统的政务服务模式是典型的“政府供给导向”，即政府提供什么，企业就接受什么。而增值化改革的逻辑起点是企业全生命周期发展需求，即企业需要什么，政府提供什么，这是一种根本性的范式革命。一方面，企业需求层次升级。随着“放管服”改革的深化，企业的基础性办事需求，如准入、纳税等已得到较好满足，其需求层次开始向更高阶的发展性需求跃迁。这包括但不限于精准的政策解读与匹配、便捷的融资渠道、核心人才引进、关键技术攻关等。这些需求具有个性化、专业化、动态化的特征，对政府供给提出更高要求。[2]另一方面，政府角色相应转变。在此范式下，政府的核心职能从“管理者”转变为“服务者”和“赋能者”，其首要任务是精准识别和响应这些高阶需求。这意味着政府必须建立敏锐的需求感知机制，如大数据监测、常态化企业座谈等，并据此重新定义服务内容、重构服务流程、重置服务资源。[3]

（二）整体协同：从“碎片化供给”到“一体化赋能”

单一部门、单一环节的服务优化已无法满足企业复杂化、系统性的需求。政务服务增值化改革在方法论上必然要求打破组织壁垒，实现跨部门、跨层级、跨区域的整体性协同。“整体政府”理念要求摒弃部门本位主义，以“一件事”思维将分散在不同部门的职责、资源、数据、系统进行有机整合。[4]一方面，政府内部高效协同。建立强有力的跨部门协调机制，如联席会议制、专班推进制等，并配以相应的考核激励，破解“牵头部门热、配合部门冷”的困境。另一方面，政企社深化协同。政府并非万能，要善于整合和引入第三方专业力量，如律师事务所、会计师事务所、咨询机构、行业协会等，构建“政府主导+市场运作”的服务供给生态，弥补政府在专业性上的短板。企业的复合型需求“倒逼”政府进行整体性协同改革，通过协同所提供一体化、无缝隙的增值服务，提升营商环境的稳定性和可预期性，减少企业面对不同部门时的协调成本和政策风险，从而促进营商环境优化。

（三）数字赋能：从“经验驱动”到“数据驱动”

数字技术是实现需求精准感知和服务高效协同的核心“使能器”，它推动了政府治理模式从基于经验的模糊决策向基于数据的精准治理跃迁。[5]一方面，通过归集整合税务、社保、用电、专利等多源数据，构建“企业数字画像”。政府可以动态研判企业的经营状况、发展阶段和潜在需求，从而实现政策的“免申即享”“精准推送”、风险的智能预警以及需求的主动发现，改变传统“人找政策”的被动局面，实现“政策找人、服务上门”的主动模式。另一方面，统一的数字化业务协同平台，为跨部门“一件事”联办提供技术基础，实现任务在线分发、流程在线追踪、结果在线反馈，使得复杂的跨部门协作成为可能，大幅提升内部协同效率，从而将营商环境优化推向以智能、精准、高效为特征的更高水平。[6]

二、创新举措：政务服务增值化改革视域下绍兴营商环境建设实践

绍兴作为长三角制造业重镇，面临传统产业升级与新兴产业培育的双重挑战，率先在政务服务增值化改革上先行先试，将“增值服务”理念融入营商环境建设，推动政务服务增值化改革从“试点先行探索”向“全域复制推广”迈进，取得了具有辨识度的改革成效。其创新探索可凝练为三个核心方面，即需求响应、生态协同与数字赋能。

（一）需求响应：打造“精准化”政务服务供给新范式

营商环境优化的前提是精准识别并满足市场主体真实、迫切的需求，改革的核心是从“政府想提供什么”转向“企业需要什么”。一是构建企业需求精准感知机制。线上通过“城市大脑”进行大数据研判，归集整合企业纳税、用电、社保、专利等超百项数据，构建动态“企业数字画像”，自动识别企业所属产业、发展阶段、资质资格及潜在需求。线下进行常态化对接，建立并落实“企业家座谈会”“驻企服务员”等制度，市领导、部门负责人定期深入一线，面对面听取企业的个性化、复杂性诉求，形成“需求清单”，继而对形成的需求清单逐一响应、落实。二是畅通政策与服务精准直达渠道。例如，“越快兑”平台实现“免申即享”，通过数据比对，自动筛选符合政策条件的企业，补助资金无需企业申请即可直接兑现。又如，高标准建设企业综合服务中心，建立“诉求受理—分类派单—限时办结—反馈评价—监督考核”的全流程闭环管理机制，旨在成为企业服务的“总调度台”和“大脑”。

（二）生态协同：构建“多元化”政务服务供给新格局

政府并非服务的唯一提供者，政务服务增值化改革的一大亮点在于开放整合社会资源，构建了一个“政府主导、市场运作、多元参与”的服务供给生态。一是引入专业市场力量。绍兴引入了律师事务所、会计师事务所、管理咨询机构、金融机构、高校技术转移中心等第三方专业机构。政府负责定标准、强监管，专业的法律服务、咨询服务、融资服务等则由更高效的市场主体提供，形成了“政府搭台、市场唱戏”的共赢局面。二是深化“政银企社”合作。针对中小微企业融资难、融资贵的问题，政府与金融机构深度合作，基于平台归集的信用信息，联合开发并上线了“信用贷”“科创贷”“出口贷”等多种专属金融产品，为轻资产的创新型企业提供了宝贵的金融活水。三是组建产业创新联盟。针对纺织、化工等传统优势产业，政府不再是简单的管理者，而是转型为“链长”，牵头组建产业创新服务综合体，集聚龙头企业、高校和科研院所力量，开展共性技术攻关，制定行业标准，赋能整个产业集群转型升级，实现了从服务“单个企业”到服务“整个产业”的跃升。

（三）创新提质：构建“数字化”增值政务服务新枢纽

绍兴充分运用数字化手段，推动政务服务从“人找服务”向“服务找人”的革命性转变，实现服务的精准化与智能化，其关键突破在于构建了以数据为驱动的企业精准服务体系。一是“企业画像”与智能匹配深度融合。根据精准画像向企业主动、精准推送符合条件的政策条款、融资产品、展会信息等，变“大海捞针”为“精准滴灌”。二是“云上”平台与产业链高度协同。搭建“绍兴制造云”平台，本地企业可免费发布产品供需信息，平台利用算法进行智能匹配，有效促进区域内产业链上下游的对接与合作，增强本地产业的韧性与竞争力。三是“企业码”深化应用。深化“企业码”绍兴专区建设，集成融资、招聘、政策咨询、问题诉求等一站式服务功能，成为移动端服务企业的统一入口。通过该专区，绍兴已累计为上万家企业解决融资需求。

三、现实梗阻：政务服务增值化改革视域下绍兴营商环境优化的存在问题

政务服务增值化改革作为一个新的概念，不同于传统政务服务事项、内容及评价标准的法定性，绍兴政务服务增值化改革虽取得显著成效，但其深化仍面临诸多系统性、结构性的深层挑战。主要归结为以下三个方面。

（一）服务供给不均，面临普惠性服务的“结构性失衡”

绍兴增值服务的红利未能充分、平等地覆盖所有市场主体，政府绩效考评机制侧重规模与增速，对服务普惠性与公平性的导向不足，缺乏针对弱势市场主体的精细化服务设计，存在明显的数字鸿沟与规模偏好。一是小微企业覆盖不足。绍兴多数市场主体为小微企业与个体工商户，获取增值服务的能力较弱。当前许多服务，如技术对接、高端咨询等的门槛较高，获取方式高度数字化，与小微群体数字化能力弱、资源匮乏的现状形成矛盾，导致其政策感知度依旧较低。二是资源分配存在“虹吸效应”。政府的服务资源，如专班服务、领导包联等倾向于重大项目和规上企业，这导致有限的行政资源向头部企业倾斜，面向小微企业的普惠性、兜底性增值服务供给不足。三是长尾需求响应滞后。针对小微企业的痛点需求，如小额融资、市场开拓、技能培训等，缺乏高效、规模化的服务解决方案，现有模式主要依赖线下个别辅导，成本高、覆盖面窄，较难实现服务下沉。

（二）协同激励不足，存在持续创新的“内生性障碍”

打破部门壁垒、实现高效协同，是政务服务增值化改革的应有之义。然而，实践层面“牵头部门热、配合部门冷”的现象仍较普遍，主动作为、敢于创新的内生激励机制尚未系统建立。一方面，跨部门协同激励不足。现有的公务员绩效考核和部门评优，主要指标仍集中于衡量本部门、本条线的传统业务，如审批办件量、资金拨付速度等，跨部门协同所做付出的努力和创造的价值往往成为“隐形工作量”，较难体现在个人及部门的成绩单上，削弱了干部主动投身复杂协同任务的内生动力。另一方面，干部协同能力的方法缺失。增值化服务要求干部是“多面手”和“资源整合者”，但现有干部队伍的能力结构与这一要求存在一定差距，部分干部缺乏项目化管理、沟通谈判、资源整合、冲突解决等协同所必需的核心技能，不善于运用高效的工具和方法来推动复杂跨部门项目，导致协同效率低、效果不佳。

（三）数据壁垒难破，步入精准赋能的“基础性困境”

数据是精准服务的基石，然而绍兴“信息孤岛”和“数据烟囱”现象依然存在，数据主权、安全责任与共享激励的顶层制度设计缺失，制约了绍兴增值化服务效能的充分发挥。一是纵向数据获取受限。国家及省级垂直管理部门，如税务、海关、金融等业务系统自成体系，地方层面较难获取其关键数据的实时接口与完整权限。目前，绍兴与部分垂管系统的数据共享率仅约65％，导致“企业精准画像”所需的数据维度不全、时效性不足。二是横向数据共享存阻。不同政府部门间因数据安全责任、部门权益观念及技术标准差异，对数据共享普遍持审慎态度，“不愿、不敢、不会”共享的问题突出，跨部门数据协同仍大量依赖人工协调与线下流转，难以支撑高效的“一件事”联办与智能研判。三是数据质量参差不齐。各部门数据录入标准、信息化水平不一，存在不少重复、错误、滞后信息，数据治理成本较高，一定程度上影响了基于数据驱动的“政策精准推送”和“免申即享”等服务的准确性与公信力。

四、前瞻思考：政务服务增值化改革视域下营商环境优化路径

营商环境优化永远在路上，基于政务服务增值化改革视域下营商环境优化的必要性分析以及政务服务增值化改革与营商环境优化之间的内在逻辑关系，立足于政务服务增值化改革视域下绍兴营商环境建设实践以及深层阻梗，为系统性破解前述深层梗阻，可从以下四个方面进行顶层设计和路径重构。

（一）理念革新维度：从“政府本位”到“企业本位”的战略转向

优化路径的首要前提是扭转传统的行政思维，将“用户导向”和“赋能导向”嵌入政府组织的DNA。一方面，推行“企业需求清单”动态管理机制。建立常态化需求感知网络：线上利用大数据监测分析企业行为，线下通过企业家座谈会、服务专员入企走访等形式，主动、持续、精准地收集不同行业、不同规模企业的共性及个性化需求。同时，将收集到的需求转化为具体的“服务事项清单”和“问题整改清单”，明确责任部门和办结时限，并纳入督查考核体系，确保“企业呼声”件件有回音、事事有着落。另一方面，建立服务效果“企业反向评价”制度。增值服务项目引入企业评价环节，将评价权交给企业，采用“好差评”、“服务指数”等形式，由企业对各职能部门及第三方服务机构的服务质量、专业程度、解决实效进行打分。同时，将评价结果与部门绩效考核、预算安排、干部评优挂钩，对连续评价靠后的服务事项或部门，进行通报问责乃至退出重组，形成“企业评价-政府改进”的闭环反馈机制，倒逼服务质量提升。

（二）机制重构维度：打破数据与行政壁垒的制度创新

破解“信息孤岛”和“协同乏力”问题，须依靠强有力的机制创新，为数据流动和业务协同提供制度保障。一方面，建设城市级“数据中枢”，创新数据共享模式。可尝试在省级统筹下，探索通过“数据沙箱”“联邦学习”等隐私计算技术，在不直接归集原始数据的前提下，实现与垂管系统的数据的“可用不可见”，破解纵向数据获取难题；推行“数据专员”制度，由各职能部门指定专人，负责数据共享的协调与落实；同时制定《政务数据共享责任清单》，明确各部门必须共享的数据范围、标准及时限，将共享义务制度化。另一方面，设立跨部门“增值服务KPI”考核体系。重塑考核指标，大幅提高跨部门协同成效、企业问题复杂解决率、要素匹配成功率、小微企业服务覆盖率等指标在绩效考核中的权重，引导各部门从各自为政转向协同作战；实施“牵头部门赋权”，对“一类事”改革的牵头部门，赋予更大的协调权、考核建议权和资源调配权，使其有能力、有手段统筹协调各方力量。

（三）能力跃升维度：构建专业化服务供给体系

应对企业的高阶需求，须全面提升政府自身的服务能力，并善用市场化力量。一方面，组建“产业服务官”与“专业人才库”。选拔培养一批既懂政府运作又懂市场经济、既通政策又熟产业的复合型干部，作为服务重点产业链和企业的“专属顾问”，提供从规划到落地的一对一、全周期服务；面向社会引进或聘用金融、法律、知识产权、国际合作等领域的高端专业人才，充实到改革一线，或组建“政府特聘专家团”，为提供高附加值服务提供智力支持。另一方面，构建“政府购买服务+市场化运营”混合模式。明确政府与市场边界，政府负责制定规则、标准、监管和付费，具体的技术评估、管理咨询、法律服务等专业性强的项目，通过“揭榜挂帅”、“竞争性遴选”等方式，交由更高效、更专业的市场机构；同时，建立第三方服务绩效评估与淘汰机制，对入驻企业综合服务中心的第三方服务机构，建立严格的准入、监督和退出机制，根据企业评价和履约情况动态调整，确保购买服务的质量和效益。

（四）生态共建维度：深度融合多元主体协同网络

一流的政务服务生态绝非政府独角戏，而应是百花齐放的“大合唱”。一方面，搭建“企业服务联盟”,由政府牵头，整合商业协会、龙头企业、金融机构、科研院所等力量，成立非营利性的“企业服务联盟”。联盟旨在促进信息互通、资源互助、优势互补，定期组织产业链对接会、政银企恳谈会、专家义诊等活动，形成“自助+互助”的赋能生态圈，放大服务乘数效应。另一方面，探索“跨境服务包”与“未来产业孵化”。“跨境服务包”，即针对“走出去”企业，整合提供RCEP等自贸协定利用指导、海外知识产权布局、国际合规咨询、涉外法律救援等一站式服务，降低企业跨境经营风险。“未来产业孵化”，即聚焦前沿领域，如人工智能、生物制造等，政府联合创投机构、研发平台，为企业提供概念验证、中试熟化、早期投资等“雪中送炭”式的支持，培育未来发展新引擎。

结语

政务服务增值化改革是新时代营商环境优化的战略性与前瞻性部署，其本质是一场以“用户为中心”的政府自我革命。绍兴的实践不仅验证了增值化改革的理论逻辑，也揭示了其必须直面的数据壁垒、服务不均与激励不足等深层挑战。未来政务服务增值化改革，仍需在数据共享机制、普惠服务设计、跨部门激励考核等关键制度上实现突破，为构建一流营商环境注入持久动力。从更深层看，政务服务增值化改革的成功不仅依赖于技术工具的迭代与制度规范的完善，更取决于治理理念的根本性重塑。政府需要从“被动响应”转向“主动赋能”，从“单点优化”转向“系统集成”，从“经验决策”转向“数据驱动”，真正将企业视为平等的合作伙伴而非被管理者。绍兴作为长三角制造业重镇，其探索为同类城市提供了可参照的实践样本，未来应进一步强化法治化保障，推动增值服务从政策红利上升为法定权利；注重培育“亲清有为”的服务文化，让主动服务、精准服务、兜底服务成为全体工作人员的行为自觉；建立科学的增值服务效能评估体系，引入第三方独立评价与公众满意度调查，确保改革不走样，红利真落地。与此同时，要深化实施长三角一体化发展战略，推动跨区域政务服务标准互认、数据互通、结果互用，以更高水平的制度型开放赋能营商环境整体跃升。唯有如此，方能使政务服务增值化改革从“盆景”变为“风景”，从“先行先试”走向“示范引领”，为推进中国式现代化贡献更多市域治理经验。

参考文献：

[1]李广文.从便利化改革到增值化服务:政务服务改革创新的进阶机理[J].地方治理研究,2026(01):16-27.

[2]邓念国,徐海峰.迈向“增值式”:营商环境优化视角下政务服务改革新趋势:基于H市B区的考察[J].行政与法,2023(11):51-67.

[3]翁列恩,唐茜茜,齐胤植.增值化改革:政务服务提能增效的行动策略[J].中国行政管理,2024(02):34-44.

[4]胡重明,邢润杰.公共价值创造:政务服务增值化的组织逻辑[J].浙江社会科学,2026(03):64-75.

[5]瞿云.中国数字政府建设的理论前沿[J].行政管理改革,2022(02):42-51.

[6]赵映,张鹏.政务服务改革的价值取向:演进、型塑及实现路径[J].上海行政学院学报,2023(04):41-54.

本文系绍兴市哲学社会科学研究指南课题“政务服务增值化改革视域下营商环境优化路径研究——以绍兴市为例”（编号145448）的阶段性成果。

（作者单位：中共新昌县委党校）

【责任编辑：张卓】