摘  要  银发经济高质量发展是积极应对人口老龄化的战略需要，更是推动产业结构转型升级的重要引擎。作为经济大省，江苏凭借完善的政策体系、雄厚的经济基础、旺盛的市场需求和强劲的创新动能，正加速构建具有全国引领力的银发经济发展高地。同时也要看到，江苏银发经济高质量发展仍面临现实挑战。“十五五”时期，江苏应强化科技产业融合创新，深化改革开放双向赋能，推动城乡区域协调联动，聚焦全体老年人共同富裕，探索形成具有中国特色、江苏特点的银发经济高质量发展新路径，为全国提供更多创新实践经验。

关键词  银发经济；高质量发展；人口老龄化；江苏

当前，我国正处于人口老龄化进程的加速期，银发经济作为兼具民生保障与经济增长双重功能的新兴业态，正逐步成长为推动高质量发展的重要引擎。2026年3月，习近平总书记在参加十四届全国人大四次会议江苏代表团审议时强调，完成“十五五”经济社会发展目标任务，需要应对更加复杂的环境、解决更多深层次矛盾，江苏等经济大省处在改革开放前沿，要在研究新情况、解决新问题上下功夫、出经验。[1]习近平总书记联系江苏实际就抓好“十五五”经济社会发展提出了明确要求，为江苏在更高起点上谋划和推动银发经济高质量发展提供了根本遵循和行动指南。作为全国率先进入深度老龄化的省份之一，江苏老年人口规模大、老龄化程度深、发展态势快，既面临日益突出的养老服务压力，也蕴藏巨大的市场潜力和产业机遇。“十五五”时期，江苏应以“争当表率、争做示范、走在前列”的使命担当，将银发经济高质量发展深度融入中国式现代化江苏新实践，满足老年人日益增长的美好生活需要，为培育新质生产力、推动经济结构优化升级提供有力支撑，为全国银发经济高质量发展提供有益借鉴。

一、江苏银发经济高质量发展的显著优势

伴随人口老龄化进程持续加快，立足完善的政策体系、雄厚的经济基础、旺盛的市场需求和强劲的创新动能，江苏正加速构建具有全国引领力的银发经济发展高地，展现出高质量发展的显著优势。

（一）政策体系完善，形成协同发力新格局

江苏充分发挥政策引导作用，在贯彻落实国家战略部署的基础上，突出地方特色，构建起系统完善、协同高效的政策保障体系。2024年1月，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，这是国家层面首个支持银发经济发展的专项政策。江苏迅速响应，于2024年9月出台《促进银发经济高质量发展实施方案》，成为全国较早出台省级专项政策的省份之一。该方案聚焦老年产品制造、养老服务、抗衰老三大重点领域，布局十个重点方向，实施产业强链补链、经营主体壮大等六大行动，并从项目建设、科技创新、财政金融等八个方面给予全方位支持，为全省银发经济发展提供了清晰的顶层设计。在此基础上，南京、无锡、苏州等市因地制宜出台配套政策，省相关部门分别围绕银发经济特色园区建设、养老金融发展等领域推出专项举措，形成横向协同、纵向联动的政策支持网络。国家与省级政策相互赋能，为江苏银发经济抢抓机遇、率先突破提供了强有力的制度保障。

（二）经济基础雄厚，构筑产业竞争新优势

江苏经济综合实力位居全国前列，为银发经济高质量发展提供了坚实的物质基础和广阔的市场空间。2025年，江苏经济运行总体平稳，经济总量实现新跨越，达142351.5亿元，其中第一产业增加值5369.7亿元、第二产业增加值60038.2亿元、第三产业增加值76943.7亿元，全省居民人均可支配收入达57971元。[2]江苏人均GDP已超过2.1万美元，参照国际经验，正处于银发经济加速迈向成熟阶段的关键时期，健康养老产品和服务需求旺盛，市场潜力加速释放。与此同时，江苏完备的产业体系为银发经济提供了有力支撑。全省拥有门类齐全的制造业基础，在生物医药、医疗器械、康复辅具、智慧养老等领域形成全国领先的产业集群，适老化产品供给能力持续增强。现代服务业快速发展，健康管理、康养旅游、长期照护等新业态不断涌现，有效满足老年人多样化、多层次需求。完善的基础设施和便捷的交通网络，也为银发经济发展创造了良好的外部环境，银发产业综合竞争力持续提升。

（三）市场需求旺盛，释放银发消费新动能

江苏老年人口规模大、消费能力强，需求端优势明显，与供给端服务保障形成良性互动，为银发经济持续健康发展注入强劲动力。截至2024年末，江苏省60岁及以上老年人口超过2172万人，占总人口的25.5％，其中60—69岁老年人口占老年人口总数的49.4％。[3]低龄活力老年群体消费意愿强、社会参与度高，成为银发经济的重要消费力量。同时，全省80岁及以上高龄老人达330.28万人，对医疗护理、长期照护等服务需求持续攀升。江苏老龄事业保障水平持续提升，为市场需求释放提供了坚实基础。江苏坚持“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养康养相结合”的发展思路。截至2024年，全省建成养老机构2412个，养老服务床位39万张，老年助餐点8000余家，累计为358万居家老年人提供专业上门服务。[4]老年友好型社会建设成效显著，累计创建55个全国示范性老年友好型社区，数量连续三年位居全国第一，宜居环境持续优化，进一步拓展了银发经济市场空间。

（四）创新动能强劲，打造智慧养老新高地

江苏深入实施创新驱动发展战略，持续强化科技创新对银发经济的引领作用，新质生产力加速释放，为银发产业发展注入澎湃动能。2024年，全省区域创新能力位居全国第二，高新技术产业产值占规模以上工业比重达50.7％，展现出强大的创新活力。[5]在智慧养老领域，江苏率先开展“智慧养老服务平台”试点，构建起覆盖全省的智能化养老服务体系。截至2024年，全省共有50项产品（服务）入选国家智慧健康养老产品及服务推广目录，占全国的11.6％，76家重点企业、86个智慧健康养老优秀产品（服务）入选项目库，智慧养老领域的领先地位不断巩固。[6]人才资源是银发经济发展的重要支撑。江苏着力构建多层次、职业化、专业化的养老服务人才队伍。江苏省民政厅与南京中医药大学共建全国首个本科及以上学历教育的养老服务与管理学院，建立起本硕博一体化培养体系；全省超80所中高职及技工院校开设养老服务相关专业，在校生超6万人。2023年，江苏在全国率先发布“养老护理专业技术职称体系”，对通过技能等级认定的养老护理员给予一次性岗位补贴。“十四五”以来，累计发放津补贴5000余万元，惠及1.5万余名养老服务人员，累计培训养老护理员超过40万人次。一系列创新举措有效提升了养老服务行业的吸引力和社会认可度，为银发经济高质量发展提供了坚实的人才保障。

二、江苏银发经济高质量发展面临的挑战

当前，江苏银发经济高质量发展仍面临科技创新与人才支撑存在瓶颈、政策落地与改革深化存在不足、城乡融合与区域协调存在失衡、供给品质与消费需求存在错位等现实挑战。只有直面挑战，才能在“十五五”时期进一步巩固江苏银发经济在全国的领先地位和引领作用。

（一）科技创新与人才支撑有待深化

当前，江苏在科技创新与银发经济融合发展方面尚处探索阶段，技术研发投入相对不足、高端专业人才较为短缺、产学研协同机制有待完善。在科技创新方面，科技赋能银发经济的深度和广度仍有待拓展。尽管江苏区域创新能力位居全国前列，但在银发经济细分领域的研发投入相对不足，关键技术攻关和成果转化应用进展不够理想。部分养老机构仍沿用传统管理模式，智慧养老设备、信息化管理系统等应用率不高，科技手段对服务质量和管理效率的提升作用尚未充分显现。在智能康复辅具、健康监测设备、养老服务机器人等前沿领域，核心技术受制于人、自主创新能力不强的问题依然存在，距离满足老年人对智能化、便捷化服务的需求尚有差距。

在人才支撑方面，专业人才短缺已成为制约银发经济发展的突出短板。养老服务行业工作强度大、薪酬待遇低、社会认可度不高等问题尚未根本改观，养老护理员流失率高、招工难现象依然存在。据不完全统计，目前，江苏共有失能与半失能老人超过150万人，但养老护理员仅有约6万名，总量存在较大缺口。同时，在适老科技研发、智慧养老系统开发、老年产品设计等领域，既懂技术又懂养老的复合型高端人才匮乏，制约了银发产业向高端化、智能化方向迈进的步伐。产学研协同机制不健全进一步放大了要素配置的困境。高校、科研机构与银发经济企业之间的合作不够紧密，科技成果转化渠道不畅，创新链与产业链尚未完全融合。强化科技创新的引领作用，壮大专业化、职业化人才队伍，打通科技与人才向银发经济领域顺畅流动的通道，成为江苏“十五五”时期必须着力破解的关键瓶颈。

（二）政策落地与改革深化有待加快

近年来，江苏在银发经济领域政策供给力度持续加大，但从制度优势向治理效能和发展红利的转化仍有不足。首先，政策制定的精准性与基层实际需求存在脱节。部分政策在设计环节偏重数量指标和硬件建设，对服务品质、运营可持续性、老年人真实体验等“软指标”关注不足。例如，一些地方养老设施建设快速推进，但在适老化细节设计、服务内容匹配等方面未能充分贴近老年人日常生活场景，导致出现设施建起来了但服务跟不上来的现象。其次，政策执行的便捷性与市场主体期待存在落差。尽管“放管服”改革持续深化，但在基层实践中，部分养老服务补贴、税收优惠等政策兑现程序烦琐，民营企业、社会组织享受政策红利的隐性门槛较高，影响了社会资本参与银发经济建设的积极性。最后，政策协同的系统性与银发经济跨部门特征不相匹配。不同部门在银发经济领域职能交叉、各有分工，部门间信息壁垒、沟通不畅、政策碎片化问题依然存在，导致养老事业与养老产业、医疗服务与养老服务、社会保障与就业促进之间难以形成高效联动的政策合力。

此外，江苏银发经济对外开放合作的深度还有待拓展。目前，江苏与日本、德国等养老服务发达国家的产业合作、标准对接、人才交流等仍处于浅层状态，引进国际先进理念和技术落地的成效不够显著。以更深层次改革打通政策落地梗阻、以更高水平开放集聚全球优质资源，成为江苏“十五五”时期必须破解的重要课题。

（三）城乡融合与区域协调有待推进

江苏银发经济存在发展不平衡、联动不紧密、要素流动不顺畅等突出问题。从城乡维度看，城乡养老服务资源配置不均衡问题较为突出。优质养老资源、专业人才、先进技术等主要集中在城市，农村养老服务设施相对薄弱、服务水平偏低。尽管近年来农村养老投入持续加大，但受制于地理位置分散、服务成本较高、消费能力有限等因素，农村地区普惠性养老服务和专业化照护供给仍有较大缺口，城乡老年人享受公共服务的机会不均等现象依然存在。同时，城乡要素双向流动机制不够顺畅，城市资本、人才、技术“下沉”乡村的渠道不够通畅，乡村生态资源、特色产品“上行”城市的路径不够开阔，制约了城乡银发经济协同发展潜力的释放。

从区域维度看，省内银发经济发展“南强北弱”的梯度差异明显。苏南地区经济基础雄厚、创新活力强、产业集聚度高，在智慧养老、康复辅具、高端养老服务等领域形成了一定先发优势；而苏北地区受制于经济发展水平和财政承受能力，银发经济整体规模偏小、产业层次偏低、市场主体发育不足，在争取优质项目、吸引专业人才、对接优质资源等方面处于相对劣势。省内跨区域合作机制尚不完善，产业转移、资源共享、政策协同的深度不够，难以形成优势互补、联动发展的良好格局。从跨省联动看，江苏在长三角地区银发经济一体化发展中的引领作用有待增强，与京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等国家战略的对接互动尚处于起步阶段，服务建设全国统一大市场的意识和能力仍需提升。打破城乡二元结构、促进区域协调发展、深化跨省联动合作，推动全省银发经济高质量发展，成为江苏“十五五”时期必须正视的重要课题。

（四）供给品质与消费需求有待提升

让老年人共享发展成果、安享幸福晚年是银发经济高质量发展的根本出发点和落脚点。当前，银发经济领域供给端与需求端之间的结构性矛盾依然突出。从供给端看，适老化产品和服务的品质仍有较大提升空间。部分适老化产品在设计理念上“重功能、轻体验”，未能充分考量老年人的生理特点和心理需求，操作复杂、实用性不强等问题较为突出。养老服务内容相对单一，多数养老机构仍以基本生活照料为主，在康复护理、精神慰藉、文化娱乐等专业化、个性化服务方面存在明显短板，“有床位、无服务”或“有服务、不专业”现象依然存在。尤其是在认知症照护、临终关怀等专业领域，服务供给不足，难以满足失能失智老年人家庭的迫切需求。

从需求端看，老年群体消费潜力释放仍面临多重制约。受传统消费观念影响，部分老年人对市场化养老服务的接受度不高，“不愿消费、不敢消费”的心理普遍存在。同时，老年人收入水平存在差异，中低收入群体对价格较为敏感，受制于支付能力，高品质养老服务的需求尚未充分转化为有效市场。在制度设计上，对老年人再就业、志愿服务、社会参与的支持政策不够完善，年龄歧视、岗位限制等隐性壁垒依然存在，老年人实现自我价值、参与社会发展的渠道不够畅通。优化供给结构、提升产品品质，加强消费引导、畅通信息渠道，在推动共同富裕中实现老年人对美好生活的向往，成为江苏“十五五”时期银发经济高质量发展必须跨越的关口。

三、江苏银发经济高质量发展的实践路径

“十五五”时期，江苏应聚焦科技创新与产业创新、深层次改革与高水平开放、城乡区域协调发展、全体老年人共同富裕四个维度精准发力，探索形成具有中国特色、江苏特点的银发经济高质量发展新路径。

（一）强化科技产业融合创新，激发银发经济创新发展新动力

科技创新与产业创新深度融合是银发经济高质量发展的重要引擎。江苏作为科教资源富集、产业基础雄厚的创新高地，应加速形成创新驱动、数智赋能、集群发展的新格局。

第一，在科技创新端，着力构建“产学研医养”协同创新机制。一要依托南京、苏州、无锡等地的生物医药和智能制造产业集群，搭建覆盖基础研究、技术攻关、成果转化、场景应用的全链条公共服务平台。二要聚焦人工智能、物联网、可穿戴设备、服务机器人等前沿领域，加快研发智能健康监测设备、居家养老陪护机器人、适老化智能家居等硬核产品，推动适老科技从“有”向“优”跃升。三要发挥江苏高等教育和职业教育优势，深化人才培养模式改革，加快构建本硕博贯通、校企协同的养老人才培育体系，为养老产业创新注入源源不断的人才活水。

第二，在产业创新端，着力构建“传统转型—新兴培育—未来布局”梯次发展格局。江苏要在优化提升传统产业、培育壮大新兴产业、超前布局未来产业上开创新局面。[7]一方面，运用数智技术、绿色技术改造提升传统养老服务产业，推动适老化产品制造向智能化、个性化升级，养老服务模式向精准化、品质化转型。另一方面，前瞻布局智能康复辅具、抗衰老产业、老年文旅、银发金融等新业态，培育一批具有全国竞争力的“链主”企业和专精特新“小巨人”企业。通过强化企业创新主体地位，打通从实验室到生产线、从技术突破到市场应用的“最后一公里”，加快形成科技创新与产业创新双向赋能、互促共进的银发经济高质量发展新格局。

（二）深化改革开放双向赋能，拓展银发经济协同发展新空间

江苏要在增强经济韧性上持续用力，既要练好内功、做强自身，也要扩大高水平对外开放，广泛开拓全球市场，更好联通国际循环。[8]推进深层次改革与高水平开放是破除体制机制障碍、激发银发经济内生动力的战略选择。

第一，向内深化改革，激发市场主体活力。一要持续深化“放管服”改革，推广“高效办成一件事”经验，优化养老服务领域行政审批流程，将符合条件的民间投资养老项目纳入省级重大项目清单，推动社会资本愿投敢投、快投优投。二要坚决破除银发经济领域市场准入壁垒，支持民营企业依法平等进入养老地产、医疗康复、老年金融等新兴领域，营造国企敢干、民企敢闯、外企敢投的良好生态。三要探索建立银发经济领域跨部门综合监管机制，在放宽准入的同时守住服务质量与安全底线，让市场既“放得活”又“管得住”。

第二，向外扩大开放，提升全球资源配置能力。一要充分发挥江苏对外开放优势，主动对标国际高标准经贸规则，积极引进日本、德国、荷兰等养老服务发达国家的先进理念、技术和管理经验，吸引境外优质银发经济企业在江苏设立研发中心、区域总部和示范基地。二要深化国际职业教育合作，支持省内职业院校与日本介护福祉学校、德国双元制培训机构等开展合作办学，培养具有国际视野的专业化人才。三要推动江苏银发经济“走出去”，鼓励本土企业在“一带一路”共建国家布局养老服务项目，推广“苏适养老”服务模式和智慧养老解决方案，在服务构建新发展格局中拓展银发经济发展新空间。

（三）推动城乡区域协调联动，释放银发经济均衡发展新潜力

江苏肩负着“在落实国家重大发展战略上有更大担当”的责任使命，应将银发经济发展深度融入城乡融合、区域协调发展等重大战略，在服务全国大局中实现自身更大发展。

第一， 以城乡融合发展拓展新阵地。一方面，推动银发经济要素“下沉”，引导城市资本、人才、技术向乡村流动，支持县域建设一批集养老、医疗、康复、文娱于一体的综合性养老服务中心。依托苏北、苏中良好的生态环境和特色农业基础，大力发展乡村康养、生态旅居、田园养老等新业态，让绿水青山成为银发经济的“金山银山”。另一方面，推动乡村特色资源“上行”，借助电商平台和直播带货，将乡村特色农产品、手工艺品精准送达城市老年消费群体，实现城乡要素双向流动、价值共创。

第二， 以区域协调联动构筑新走廊。一方面，深入推进省内“1+3”重点功能区建设，鼓励跨行政区合作，引导各地立足资源禀赋差异发展。扬子江城市群重点打造科技赋能型银发产业集群，江淮生态经济区着力塑造生态康养特色品牌，沿海经济带积极发展海洋康养新业态。徐州淮海经济区中心城市依托区位枢纽优势，强化区域辐射带动，聚焦医疗康复资源集聚与适老装备制造，打造服务淮海、链接中原的医养结合高地和银发经济区域协作新样板。另一方面，主动融入长三角地区一体化发展，共建长三角银发经济一体化发展示范区，推动养老服务标准互认、数据共享、资质互通。加强与京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等国家战略的对接互动，在产业协作、技术合作、市场对接中实现优势互补。深度融入“一带一路”建设，拓展银发经济国际市场空间，加快形成内外联动、东西互济的银发经济开放新格局。

（四）聚焦全体老年人共同富裕，提升银发经济惠民发展新质效

江苏要准确把握新形势下人民群众对美好生活新期待和民生工作新特点，探索推进全体人民共同富裕的有效途径。[9]江苏应坚持以人民为中心的发展思想，在推进全体老年人共同富裕上探索新经验、展现新作为。

第一， 在优化养老服务供给中提升生活品质。一要以“苏适养老”品牌为引领，持续推进基层适老生活体验中心建设、银龄学习中心改造提升、社区助餐点优化布局、老年人智能技术培训等民生实事项目，切实解决老年人急难愁盼问题。二要精准对接不同类型老年群体的差异化需求，为高龄失能老人提供专业化、普惠性的上门护理服务，为健康活力老人提供丰富多彩的文体旅活动，为经济困难老人筑牢兜底保障网。三要充分运用人工智能、大数据等技术手段，提升养老产品和服务的科技适老化水平，帮助老年人跨越“数字鸿沟”，共享信息化发展成果。

第二， 在促进老年人价值实现中增进其获得感。江苏老年人口平均受教育水平较高、健康状况较好、社会参与意愿强烈，正加速从“人口红利”向“人才红利”转化。一方面，创新观念、破除年龄歧视，深入实施“银龄人才开发计划”，借鉴南通“银龄人才市场”、苏州老年人才市场、扬州“老年创客空间”等先行探索经验，为有劳动意愿和能力的老年人搭建灵活多样的就业创业平台。另一方面，依托“银龄行动”等载体，鼓励低龄健康老年人参与社区治理、志愿服务、技术传承等社会活动，让“银发资源”转化为推动经济社会发展的积极力量。通过制度创新激活老年“人才红利”，让老年人在参与经济社会发展中实现自我价值，在公平正义中共享中国式现代化成果，为促进全体人民共同富裕提供更加坚实的“银发力量”。

参考文献：

[1][7][8][9]习近平在参加江苏代表团审议时强调经济大省要在研究新情况解决新问题上下功夫出经验[N].人民日报,2026-03-06(01).

[2]江苏省统计局.经济运行稳中有进高质量发展向新向优[EB/OL].(2026-01-28)[2026-03-10]https://tj.jiangsu.gov.cn/art/2026/1/28/art_85275_11722711.html.

[3]江苏省统计局.江苏统计年鉴2025[EB/OL].[2026-03-10]https://tj.jiangsu.gov.cn/2025/index.htm.

[4][5]江苏省统计局.2024年江苏省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2025-03-15)[2026-03-10]https://tj.jiangsu.gov.cn/art/2025/3/15/art_85275_11514127.html.

[6]江苏银发经济驶入“快车道”[N].新华日报，2024-10-14(07).

（作者系南京大学马克思主义学院博士研究生）

【责任编辑：方晓红】