摘  要  全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是基层社区畅通民意表达、实现程序正义和提升治理效能的重要价值指引。基于“结构—功能”主义分析视角，结合无锡实践，探析基层社区践行全过程人民民主的显著优势、结构体系、治理功能及优化路径。其显著优势包括利益代表广泛、民主决策高效和制度文化包容；结构体系主要由纵向的“政治引领—民意表达”双向贯通、横向的“主体分工—多元参与”协同整合以及形式的“程序—过程”互嵌耦合共同构成；治理功能实现了工具与价值的有效结合、活力与秩序的有机统一、民主与集中的双重保障、合法与有效的互促共融。未来需着眼于强化政治引领与多元协同、优化民主程序与规范流程、提升公共理性与参与能力、赋能智慧社区与治理平台，将全过程人民民主的制度优势持续转化为基层治理效能。

关键词  全过程人民民主；基层社区；“结构—功能”主义；民主治理；无锡

习近平总书记在上海虹桥街道古北社区首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。[1]社区是推进国家治理体系和治理能力现代化的基层单元和“神经末梢”，围绕基层社区和全过程人民民主间的相互关联以及实践形式，产生了关于基层立法、公民参与以及协商民主等诸多议题，涌现出了无锡的“楼道民主”、上海的“党建网格”、温州的“板凳说事”等践行全过程人民民主的生动社区典型。[2]现有研究多聚焦于政党统合、社区治理等方面，鲜有将此实践形式置于社会系统的语境中探讨。作为社会学的重要理论视角，“结构—功能”主义认为，社会过程、社会结构和功能是社会行动的基本范畴，各部分以一种充分和谐和内部一致的方式发挥作用。[3]基于此，立足“结构—功能”主义分析框架，从内部结构与功能实现等维度探析基层社区践行全过程人民民主的实践进路，是有理论和实践价值的。

一、基层社区践行全过程人民民主的效能优势

基层社区是践行全过程人民民主的重要展示窗口，是全过程人民民主最广泛、最现实和最生动的实践场域。基于特定的治理结构和制度安排，我国基层社区践行全过程人民民主不仅展现出利益代表广泛、民主决策高效和制度文化包容的显著优势，而且在治理环节也表现出超越西方民主模式的效能优势，体现了社会主义民主政治的独特优越性。

（一）代表广泛性：以人民逻辑全面超越资本逻辑

在“资本至上”的民主逻辑下，西方民主权利实质上与财产、身份等因素紧密挂钩，制度设计和运行逐渐偏离正轨，演变为少数人和精英的特定游戏。[4]我国基层社区所践行的全过程人民民主，建立在以生产资料公有制为主体的经济基础和人民民主专政的国体之上，其实践逻辑秉承着“人民至上”的价值遵循，是一种全链条、全方位和全覆盖的民主形式。在社区层面，无论社区居民在职业、收入、教育背景等方面存在多大差异，均依法享有平等的选举权、被选举权、参与权、表达权以及监督权。社区内部选举包含居委会直选、业主委员会选举、居民代表大会等制度安排，确保了民主主体代表的广泛性。这种广泛性不仅体现在参与资格上，更真实体现为对居民切身利益的维护，议事主题涵盖了社区规划、环境整治、物业服务、矛盾调解、文化活动和公共服务等与居民切身利益密切相关的公共事务，彰显了全过程人民民主以人民为中心的价值立场。

（二）决策高效性：以全过程贯通彻底取代选票至上

西方竞争性选举民主通常遵循“选票至上”原则，存在“选举时漫天许诺、选举后无人问津”的周期性休眠弊端。这种民主形式在很大程度上被简化为投票行为，从选民身上获得选票则成为唯一的实践准则，参选人逐渐异化为“选票收割机”，而人民的切身利益和事后的治理效能往往成为“空中楼阁”。与之形成鲜明对比，我国基层社区践行的全过程人民民主，将民主有效贯穿于民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各个环节，形成了全链条、全方位和全覆盖的真实民主。居民不仅在投票时有权选择代表人，更能在日常社区治理中，通过民主恳谈会、居民议事会、线上议事平台、听证会、协调会等多种形式，持续参与公共议题的讨论、决策的执行与监督，全面保障了践行民主的精准性和高效性，使民主过程并非流于形式，抑或为了选票开出“空口支票”，而是真真切切达成效用目标，彰显了全过程人民民主的治理优势。

（三）文化包容性：以合作共赢切实弥合社会撕裂

西方多党竞争制下的民主治理往往因党派对立造成社会分裂，为了赢得选票，竞选者无所不用其极，各种手段粉墨登场，达成共识和凝聚合力更是遥不可及。以美国历次大选为例，竞选双方多次发生相互攻讦、抹黑乃至暗杀等暴力恐怖行为。选举结束后，败选方支持者甚至出现冲击国会大厦等违法行为，加剧了社会分裂。我国基层社区践行的全过程人民民主，其核心功能之一在于寻求“最大公约数”，画出“最大同心圆”。基层社区通过各种协商民主形式，如党建引领下的多方联席会议、社区政协联络站、居民协商议事平台等，引导不同利益主体理性沟通、充分协商、相互理解。这种协商不是简单的票决，而是通过“咨询”和“商量”的方式，尽可能吸纳各方合理诉求，凝聚民意共识，寻求解决问题的最佳方案。将可能对立的利益关系转化为合作的治理力量，既彰显了中华优秀传统文化中的“和合文化”，更有效避免了因利益纷争导致的社会矛盾，使民主决策不仅具有程序合法性，而且更具实质合理性和文化包容性。

二、基层社区践行全过程人民民主的结构体系

我国基层社区践行全过程人民民主严格按照既定程序运行，主要依托纵横交织、形式互补的立体化结构体系，确保民主实践有序、运转有效。在“结构—功能”主义看来，系统的各个组成部分（结构）通过履行特定的职责（功能）来共同维持整体的稳定与均衡。有学者将基层治理的结构要素划分为纵向结构、横向结构和形式结构。[5]以此为研究思路，可以把基层社区践行全过程人民民主的结构体系归纳为：纵向的“政治引领—民意表达”双向贯通、横向的“主体分工—多元参与”协同整合以及形式的“程序—过程”互嵌耦合，三者相互支撑、相互促进，形成了有机统一的整体。

（一）纵向结构：政治引领与民意表达的双向贯通

在基层社区践行全过程人民民主的过程中，自上而下的政治引领与自下而上的民意表达能够实现有机结合，重要原因在于科学的治理结构和制度安排。乡镇（街道）党（工）委和社区党组织发挥着重要的引领作用，负责把方向、谋大局、定政策、促改革，确保基层民主实践始终沿着正确政治方向前进。基层党组织起到了“战斗堡垒”的作用，为基层民主提供了组织保障。社区居民通过居委会、业主委员会、社区居民代表大会、社区社会组织等渠道参与社区事务，表达利益诉求。人大代表联络站、政协委员工作室、人民信访接待、社区“两代表一委员”联系群众等制度化渠道成为民意上传和政策下达的关键枢纽。例如，无锡市人大实施“132、找代表”活动就是这种治理结构下双向贯通的典型体现。每月第三周的星期二，全市各级人大代表走进1408个“家站点”，听取群众意见建议，化身百姓身边的“解忧人”。从2022年开始，无锡市5400多名各级人大代表和2800多名街道议政代表，用脚步丈量民情，累计联系走访群众13.4万余人次，推动解决问题4.1万多个。

（二）横向结构：主体分工与多元参与的协同整合

从横向治理结构看，基层社区形成了一个由社区党组织、居委会、业委会、物业服务企业、驻区单位、社区社会组织和广大居民共同构成的社会治理共同体。各类主体根据自身性质和功能定位，在不同领域以不同方式参与社区民主实践。例如，居委会负责组织居民自治，业委会聚焦物业管理领域，社区社会组织活跃在公益服务、文化娱乐、权益维护等方面。这种横向网络结构打破了单一主体垄断社区治理的局面，呈现出多中心治理优势，实现了治理资源的有效整合和治理主体的优势互补。以无锡市锡山区人大代表“家站点”建设为例，通过布设村（社区）代表联络站，制度化、常态化推动代表走近群众，集智聚力共谋发展。在斗山白茶园，区人大代表通过“田间课堂”为农户普及有机种植技术，创新推动人大制度优势转化为基层治理效能和乡村振兴动能。同时，居民还可以通过楼组长、居民小组、网格员等载体，更直接、更便捷地参与到身边的公共事务管理中，体现了直接民主与间接民主的有机结合，使民主更加贴近群众、贴近生活。

（三）形式结构：程序民主与过程民主的互嵌耦合

程序民主与过程民主是全过程人民民主的两种基本形式，在基层社区实践中相互补充、相互嵌入并协同驱动。程序民主是基础，通过周期性的居委会换届选举、业委会选举等，解决“权力由谁赋予”的问题，奠定了社区治理的合法性。过程民主则是特色与优势，它贯穿于社区治理的全过程。在选举前，通过协商酝酿候选人；在决策前，通过协商汇聚民智；在管理中，通过协商化解矛盾；在监督后，通过协商评估改进。无锡创新探索两种民主形式的深度融合，如无锡市新吴区江溪街道卫星社区，构建了“民情格子铺”立体化收集体系，将人大代表履职的根系深植于社区治理的最前沿。在这一体系中，网格员“红管家”统一配备“民情日志本”，在每日巡查中记录楼道照明、管道渗漏、邻里调解等“琐碎事”；指尖议事厅“云通道”依托社区56个网格居民微信群的线上平台，设立“@代表直通车”专属通道；睦邻长桌会“心声场”常态化开展“132、找代表”活动。这些创新实践不仅融合了程序民主和过程民主的规范功能，还将代表履职阵地延伸至小区内部、居民门口，共同构成了基层社区践行全过程人民民主的完整程序链条，确保了民主的程序正义与实质效能的有机统一。

三、基层社区践行全过程人民民主的治理功能

基层社区践行全过程人民民主的独特结构，有效构建了基层治理共同体，体现了多种功能的协同整合。按照塔尔科特·帕森斯提出的AGIL模型进行分析，全过程人民民主具备环境适应（A）、目标清晰（G）、部门协同（I）以及公众认同（L）四种功能。通过科学的机制建设，在治理过程中产生了价值融合、主体激活、程序保障和绩效提升等多重治理效能，为推进基层治理体系和治理能力现代化提供了强大动力。

（一）理念赋能：工具与价值的有效结合

全过程人民民主在基层社区的实践，成功地将民主的工具理性与价值理性融为一体。[6]从价值理性看，它始终坚持以人民为中心的根本立场，将保障社区居民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，传播了社会主义公平正义，巩固了人民当家作主地位。从工具理性看，它通过一系列制度化民主程序、参与渠道和协商机制，为居民表达诉求、参与治理以及实现民主监督提供了可行的路径，提升了基层社区治理的精准度和有效性。例如，无锡市梁溪区人大惠山街道工委通过“织密一网”“用好一站”“开好一会”的举措，努力让每个居民都感受到自己的民主权利，体现了基层治理效率和服务群众效能的深度融合，实现了价值理性与工具理性的有效衔接，避免了治理目标的异化和公共精神的丧失，充分彰显了全过程人民民主在基层的治理优势。

（二）主体赋能：活力与秩序的有机统一

基层社区在践行全过程人民民主的过程中，通过构建开放、有序的参与平台，将原子化的个体居民、多元化的社会组织整合进制度化的治理框架，既赋予了多元主体参与治理的权利，释放了基层治理活力，又通过党的领导、法治规范和议事规则，确保了参与的有序性，保障了公共理性，破解了“一管就死、一放就乱”的治理困境。无锡市新吴区江溪街道卫星社区的“微光聚力”通过构筑“民生议事厅”，实现了由“办成一件事”向“做好一件事”的转变，以机制创新推动成果固化与效能深化。通过主体赋能，促进了共建共治共享治理格局的形成，将民主理念充分融入了社区发展的“毛细血管”，以效能革命提升了治理温度。

（三）程序赋能：民主与集中的双重保障

民主集中制是党的根本组织原则和领导制度，其在基层社区的体现就是全过程人民民主的程序设计。民主化体现为，社区重大事项决策普遍遵循“四议两公开”等程序，广泛听取居民意见，经过充分讨论和协商，保障了决策的民主性和科学性。集中性体现为，在充分发扬民主的基础上，社区党组织和居委会发挥整合引领作用，集中正确意见，形成统一意志和行动方案，并负责组织实施，保障了决策和执行效率。例如，无锡市梁溪区人大清名桥街道工委在解决扬名路小区明德桥改造问题上，不是简单地通过投票表决，而是通过严谨的“五步工作法”推动问题解决。这种程序设计，既尊重了个性、保障了权利，又能有效凝聚共识、形成合力，确保基层治理既充满活力又富有效率，实现了民主与集中的科学统一。

（四）绩效赋能：合法与有效的互促共融

全过程人民民主的制度设计，能够实现基层治理过程中合法性与有效性的互构支撑，在贯彻民主参与原则的基础上，确保公共治理的执行效率。通过全链条的民主实践，提升人民群众的参与感和满意度，不断激发人民当家作主的主体动能。例如，2025年6月，无锡通过“人大开放月”活动，集中收集反映经济社会发展痛点和民生关切焦点的真知灼见，市人大常委会有效收集到176条意见建议，各市（县）区和镇（街）人大共收集到2800余条意见建议，通过纳入人大监督意见、交办问题清单、专题反馈部门等途径进行办理。在广泛的民主参与和严格的程序规范约束下，社区公共决策和治理行为被赋予了坚实的合法性基础，增强了居民对治理结果的认同感和接受度，从而降低了政策执行的成本和阻力，彰显了基层社区践行全过程人民民主的绩效优势。

四、基层社区践行全过程人民民主的优化路径

尽管基层社区践行全过程人民民主具有鲜明的比较优势，并取得了显著的治理成效，但仍面临发展不平衡、参与不充分、程序不规范、能力不匹配等挑战，需要通过结构强化、制度完善、文化培育和技术赋能来进一步优化基层社区践行全过程人民民主的实践策略。

（一）结构强化：健全政治引领与多元协同机制

要以政治引领为方向，健全多元协同机制，为践行民主提供坚强的组织保障。无锡市的实践表明，各级党委在这一过程中发挥着重要作用。例如，梁溪区人大惠山街道工委积极助推船厂旧址变身网红打卡地，在新地标“红船场”改造项目中，人大代表通过“人大代表议事厅”“数字人大”线上交流、社区微信群、实地踏勘等多种方式到群众中去寻找如何开发新地标的最佳答案。因此，构建党建引领基层治理的运作机制是优化基层社区全过程人民民主实践的应然之举。推动社区党组织书记通过法定程序担任居委会主任，优化社区“大党委”制，强化党组织在统筹资源、协调利益、凝聚人心方面的核心作用。同时，在强化党建引领工作机制的基础上，优化基层民主治理结构，探索构建和完善多元主体协同的共治网络。明晰居委会、业委会、物业公司、社会组织的权责边界，建立健全常态化的联席会议、信息共享和联动处置机制。积极培育社区社会组织和社会工作者队伍，提升其专业服务能力和参与治理水平。最终形成党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理共同体，彰显全过程人民民主在基层社区实践的人民标尺。

（二）制度完善：优化民主程序与规范运行机制

要以制度建设为重点，优化民主实践体系，为践行民主夯实牢固的制度根基。在无锡“人大开放月”活动的调研中发现，该活动在扩大群众参与、促进履职公开、提升活动实效、回应民生关切等方面还有进一步提升的空间。例如，群众参与人大工作的广度与深度有待提升。市民群众对人大履行职权的方式、具体工作流程特别是地方性法规制定过程，了解程度参差不齐，常态化、机制化的深度参与渠道仍需进一步畅通。要着力打通全过程人民民主在基层社区的“最后一公里”，确保五大民主环节环环相扣、形成闭环。要健全基层民主选举制度，规范候选人产生机制，增强选举的竞争性和透明度。要丰富基层协商民主形式，推广民主恳谈、社区听证、居民论坛、线上议事等做法，制定细化的议事规则和操作流程，提高协商的规范性和实效性。要完善社区民主决策机制，严格落实“四议两公开”，保障居民对重大事项的知情权、参与权、决策权。要强化民主管理和民主监督，全面推行居务公开、财务公开，建立居民评价社区工作和干部履职情况的机制，探索建立监督委员会，确保权力在阳光下运行。要进一步健全民主程序，规范运行机制，确保全过程人民民主在基层社区的实践更加有序有效。

（三）文化培育：涵养公共理性与民主参与价值

要以文化培育为依托，涵养群众参与素养，为践行民主营造良好的社会氛围。以无锡市锡山区东北塘街道茅梓桥社区为例，该社区构建了人大代表联络站，积极营造民主参与的文化氛围。人大代表与“七QIAO板”儿童观察团小成员共同探讨嵌入式增加儿童活动空间，最终形成相关实施意见。把童趣注入民主实践场景，折射出“家站点”建设的人本温度。民主的健康发展离不开相应的文化土壤和参与主体的民主能力，要在社区大力培育以参与、协商、责任、互信为核心的社会主义民主文化和公民精神。要通过宣传引导、典型示范、文化活动等多种方式，持续增强居民的主体意识、规则意识和公共精神，引导其理性、有序、依法参与社区事务。注重将议事空间延伸到托育中心、城市书房，可参考推广无锡“家站点”建设等模式举措，让民主文化深深扎根于社区土壤，鼓励居民在参与中提升民主意识，培育具有高度民主素养的现代公民。同时，要重点做好代表性群众的工作，特别要加强对“巷道长”“楼道长”等居民骨干和社区志愿者的培训，提升其文化引领、组织协商、沟通协调、矛盾化解和运用民主方法解决问题的能力。

（四）技术赋能：构建智慧社区与智能网络平台

要以数字技术为工具，构建智能参与平台，为践行民主铺就高效的交互网络。无锡在信息化平台建设方面起步较早，打造了全省首个全业务、全流程、全覆盖的人大数字化综合平台，整合代表履职、民意收集、议案建议在线办理等功能，并与市政府部门信息共享，打通了联系群众的“最后一公里”。这些实践探索，不仅激发了代表履职的积极性，更实实在在地提升了基层治理效能。在数智时代，践行全过程人民民主应充分运用大数据、人工智能、物联网等现代信息技术，建设和完善集民意征集、线上议事、事务公开、监督评价、便民服务于一体的社区智慧治理平台。通过数据分析精准感知社情民意，预判风险隐患，实现智能化决策和精准化服务。同时，也要利用数字技术拓宽居民参与渠道，打破时空限制，降低参与成本，提高参与便利度，让群众通过“指尖”就能进行智慧、便捷、高效的民主参与，用现代科技为人民当家作主插上“数字翅膀”。不过需要强调，数字化并不代表“数字唯一化”，也要关注因年龄、教育等因素带来的数字鸿沟，保留部分传统参与方式，保障弱势群体行使民主的权利，实现技术赋能与人文关怀的双向融合。

综上所述，作为国家治理的最末端、服务群众的最前沿，基层社区也是检视全过程人民民主实践成效的“主战场”。基于“结构－功能”主义分析框架，我国基层社区构建起纵向贯通、横向协同、形式互嵌的结构体系，有效彰显了全过程人民民主的比较优势，并释放出价值融合、主体激活、程序保障、绩效提升等多重治理功能。在未来的民主实践中，需要持续优化基层社区践行全过程人民民主的实践机制，通过结构、制度、文化、技术等多个维度协同发力，不断夯实其体系支撑，优化其运行机制，激发其内生动力。将中国式民主的制度优势，转化为更为持久和高效的基层治理效能，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定政治基础，也为丰富人类政治文明新形态贡献中国智慧和中国方案。

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[6]方帅.人大代表全过程参与基层治理：一个优势治理的视角[J].理论月刊,2023(08):57-63.

本文系2025年度无锡市哲学社会科学招标重点课题“无锡城乡社区践行全过程人民民主实践研究”（编号WXSK25-A-11）的阶段性成果。

（倪佳瑜系中共无锡市委党校讲师，南京师范大学马克思主义学院博士研究生；李建波系中共无锡市委党校基本理论教研室主任、教授）　　　

【责任编辑：王宗君】