摘  要  绿色电力证书作为新能源发电项目收益保障与绿色消费认证的核心制度，既是构建电碳市场联动的关键举措，也是探索对接国际碳市场的重要载体。我国现有绿色电力证书制度面临立法保障不足、环境效益量化评估滞后和市场认可度偏低等现实挑战，需通过构建多维认证体系，健全“绿证—碳市场”协同机制，完善环境权益兑现等制度举措，提升电碳市场耦合运作效能，推动我国新能源实现高质量发展。

关键词  绿色电力证书；电碳市场协同；环境权益兑现

建设美丽中国，推动经济社会绿色低碳转型，离不开风电、太阳能发电等可再生能源的技术创新和市场化应用。新能源领域的创新发展是能源革命的题中应有之义，对于我国深度参与全球气候治理，推进生态文明建设具有重要意义。当前，我国新型能源体系建设取得突破性进展，在此进程中，我国于2017年实施的可再生能源绿色电力证书（以下简称“绿证”）制度，即对可再生能源发电项目之绿色电力所颁发的具有独特标识代码的电子证书，为可再生能源电力项目的市场化实施提供了有效转化途径。未来，应进一步优化绿证制度，在完善“电—碳”市场协同的同时，探索将其有机融入国际碳市场之中，构建具有国际兼容性的绿证制度体系，对于推动我国“双碳”目标高质量达成，具有重要的理论研究和现实应用价值。

一、绿证是能源转型中的重要制度创新

绿证作为可再生能源电量环境属性的唯一证明，是认定可再生能源电力生产、消费的唯一凭证。目前，我国通过补贴与平价的双轨定价模式，实施动态消纳责任权重机制，推动绿证与碳市场深度衔接，积极探索构建符合我国国情的绿证制度体系。

（一）实施补贴与平价双轨定价机制

我国绿证主要分为补贴证书和平价证书两种类型，二者在定价机制上有所不同。2017年《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》首次提出补贴绿证，采取“以补定限，自由竞价”的定价模式，即买卖双方可通过自行协商或集中定价的方式确认补贴证书价格，最高不超过项目度电补贴金额，属于半市场化机制。随着可再生能源产业规模化发展及技术成本下降，绿证制度逐步转向平价证书交易为主，即价格由买卖双方自由商议确定，不设上下限，属于市场化机制，有效缓解了绿证实施初期因财政补贴产生的资金缺口。2023年《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作，促进可再生能源电力消费的通知》发布后，“证电合一”“证电分离”交易、重点行业消纳责任考核等举措进一步推进，强化了市场在绿证交易中的资源配置作用。

（二）探索与其他制度协同衔接

我国积极探索绿证与绿色电力、碳排放权市场及其他“双碳”政策工具的联动协同，并于2024年出台多部政策性文件加以推动。《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》提出，将绿证纳入固定资产投资项目节能审查和碳排放评价管理机制，建立绿证纳入地方、行业企业及重点产品碳排放核算的制度规则。《关于做好可再生能源绿色电力证书与自愿减排市场衔接工作的通知》则明确了绿证与全国温室气体自愿减排交易市场的衔接路径，避免深远海海上风电、光热发电等项目的重复获益。《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》提出，要强化绿证在碳足迹核算中的应用。综上，我国将绿证与节能降碳、碳市场、碳足迹管理等政策工具深度整合，不仅提升了绿证环境价值的认证功能，也为推动地方政府、重点行业企业主动消费绿证提供了政策指引。

（三）健全可再生能源消纳保障制度

可再生能源消纳责任权重制度是推动绿电消费的约束性举措，系以省级地方政府为适用对象，按年度考核本行政区域内可再生能源电力消纳目标实现的制度举措。这一设计突出了政策刚性，通过实行跨省区电力交易、电网灵活性改造、特高压输电通道建设等举措，在保障实际物理电力消纳的同时，也兼顾了绿电的市场需求。例如，针对“三北”地区风电光伏集中开发导致的消纳难题，通过跨省区市场化交易机制，将西北富集新能源输送至中东部负荷中心，有效缓解了弃风弃光问题，不仅缓解了省际用电壁垒难题，还能发挥行政与市场的双轮驱动作用，有效推动了可再生能源发电项目的规模化实施。

二、我国绿证制度推进中的现实障碍

当前，我国绿证交易市场已形成规模化运行态势，但仍存在一定现实障碍，包括法律规制与市场需求存在差距、环境权益证明效能强化不足、市场激励效应未充分释放、跨市场衔接存在制度断点等问题，制约了绿证市场功能的有效发挥。

（一）绿证制度系统化规制不足

1.绿证法律法规缺乏。与绿证相关的法律规制主要来源于国家能源局、国家发展改革委等国务院部委制定的规章以及规范性文件，法律规制不足。一方面，规则可操作性不强。当前，绿证交易与监管的核心依据是国家能源局制定的《可再生能源绿色电力证书核发和交易规则》，关于交易主体认定、市场违规行为界定以及审查全流程的规制主要以原则性条款为主，规则细化不足，可操作性有限。虽然相关配套实施细则仍在完善，但“补丁式”的立法模式局限于市场交易漏洞的填补，针对市场运行的整体性统筹规制不足。另一方面，绿证缺乏高位阶立法。作为我国能源领域的基础法律规范，《中华人民共和国能源法》仅原则性地提出绿证具有促进绿色消费的功能，具体实施细则尚无法律层面的规制条款。此外，《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国可再生能源法》等法律主要围绕电力交易、可再生能源保障加以规制，也缺少对绿证的直接规制条款。目前绿证主要以部门规章和政策性文件加以规范，[1]致使绿证缺乏刚性法律依据，亟须立法引导。

2.绿证法律属性尚未明确。绿证本质上是具有法律拟制属性的行政监管产物，需要法律明确其属性，才能有效发挥其市场功能。因此，绿证既需要体现市场交易主体的财产权益，又承担着落实国家能源政策的管理职能。但是，现有法律法规未能清晰平衡这两种属性，导致权利凭证属性与行政规制工具属性之间存在理论冲突。一方面，其经济价值和可交易性决定了绿证的财产权地位亟须进一步明确。有学者将绿证归结为一种可证券化的财产，若适用《中华人民共和国民法典》中权利质权的规定，抑或《中华人民共和国证券法》标准化权利凭证的相关规定，还需至少在行政法规层面针对其是一种财产权利加以明确。[2]另一方面，绿证交易机制尚不健全。当前绿证交易流转率较低，其商品化程度和市场化水平仍有较大提升空间，绿证交易、使用、注销等全流程环节中的相关财产权权益未得到充分释放。法律属性的模糊性不仅制约了其在公法层面制度功能的实现，更直接影响其在私法领域的权利流转和权益实现。

（二）绿证环境价值实现功能受约束

1.绿证环境属性量化标准待完善。目前，我国绿证制度的环境价值认可度有限。一方面，绿证实际的环境权益难以证明。绿证仅代表可再生能源电力的环境属性，而非物理电力的实际消费证明。在“证电分离”的交易方式下，环境价值主要显化于采购方一侧，绿证的减排作用较为间接，主要通过企业的绿色品牌形象、出口型企业规避碳关税等形式呈现。购买方虽可通过绿证声明电力消费的“绿色属性”，但实际使用的仍可能是常规电网电力。因此，绿证所蕴含的环境价值在购买方的实际应用范围内无法得到充分释放，其环境效益的实现程度尚不充分。另一方面，绿证作为碳抵消举措在当前政策环境下价值兑现有限。国家发展改革委《促进绿色消费实施方案》提出，要“推动绿证与碳市场衔接，支持绿证抵扣碳排放量”，但是，绿证纳入碳市场的抵扣规则需要多维度保障才能有效运行。在技术层面，需明确绿证与二氧化碳当量的科学换算，结合电网排放因子、可再生能源项目类型等相关计算数据，替代现有的绿证与二氧化碳转换的静态估算值方式，在碳计量技术加持下做好基础性数据统计工作。在制度层面，需全面落实绿证数据的全周期管理，保证绿证环境权益属性唯一标识性。同时，还应明晰绿证的抵消比例、适用范围及有效期限等举措。健全防重复声明系统，严格防止重复声明和重复计算情形的发生。

2.绿证的环境追溯认证能力有限。完善绿证相关的数据监管是确保实现其经济、环境和社会综合效益的关键。目前，该领域尚存短板。一方面，缺乏统筹管理。我国绿证市场由国家可再生能源信息管理中心独立运营，主要依托国家绿色电力证书核发以及自愿认购平台完成全流程管理，而重点排放单位的碳排放数据则由生态环境部单独监管。环境权益唯一性确认、重复申报核查等关键环节有待形成跨部门联审机制。信息管理主体的不统一以及责任部门的分散可能导致数据失真，并引发行政管理上的盲区。另一方面，数据技术水平有待提高。目前，我国绿证追踪系统已逐步引入区块链技术，然而该技术在接入认证、交易流转和冻结注销等环节的监管能力有待进一步的实践检验。在数据质量层面，区块链技术的“防篡改”特性高度依赖源头数据的真实性，因而也对规制和检验企业上报的材料以及核算数据的质量和真实性提出了更高的要求。

（三）绿证市场结构性需求疲软

1.市场激励机制不足。一方面，绿证的价格发现机制不健全。绿证作为一种政策工具，既要发挥补贴替代作用，也受到可再生能源消纳责任权重的刚性约束，需要完善的市场机制才能发挥应有制度效能。目前，我国绿证定价存在市场价格信号失真现象，供需关系与环境价值变动难以通过价格波动有效传导，最终造成资源配置偏离最优路径。另一方面，绿证市场呈现“存量锁定、增量受限”的结构性矛盾。我国已从早期的补贴绿证为主导的模式，过渡到以平价绿证为主体、存量补贴绿证逐步退出的定价机制。目前，市场已完成从补贴绿证向平价绿证的主体转换。然而，现阶段绿证只允许进行单次交易，限制了其市场流动性。加之缺乏期货、期权等衍生工具，导致其风险保障不足，削弱了投资者对新能源发电项目的长期投资信心。

2.制度间协调性不足。绿证制度与相关联的制度之间缺乏有效衔接，导致绿证实施效果有限。一方面，绿证与电力市场间的衔接缺乏有效制度规范。在“证电合一”交易方式下，绿证成本通过电价机制向终端用户传导，形成相对稳定的价格体系。在这种捆绑交易方式下，绿证价格作为电价的组成部分，其定价逻辑与电力市场基础成本紧密关联。相较之下，“证电分离”场景中绿证价格主要受环境溢价驱动，难以精准体现电力系统边际成本，导致两类交易模式价格差异显著。另一方面，绿证与可再生能源消纳责任的制度衔接缺少激励政策。虽然现有政策已建立消纳责任权重指标考核体系，未完成配额的企业可通过认购绿证或缴纳补偿金等方式履行消纳责任。然而，补偿金数额易随区域政策影响而产生变动，致使企业会选择“以罚代履”的方式履责，从而出现政策异化现象。另外，现行惩戒措施虽包含限制经营项目的条款，但尚未建立与信用体系、市场准入直接挂钩的强制性约束机制。因此，难以形成有效的履约驱动力。

三、我国绿证制度的完善路径

未来，要通过立法推进绿证制度健康运行，完善绿证环境权益兑现机制，推进电碳市场一体化建设，拓展绿证多元化应用场景，积极参与国际碳市场建设。通过整体制度统筹，推动我国绿证建设的市场化、法治化和国际化。

（一）完善绿证法律法规

1.法律明确绿证权属。针对我国绿证现行规范效力不足的问题，应在既有部门规章及规范性文件基础上，加快推进法律、行政法规的立法进程，明确绿证的法律权属。根据绿证属性，可将其概括为一种数字化的交易权益凭证，明确绿证的所有权归属、收益分配等相关规则，并厘清绿证持有者与相对人的权利与义务关系，使绿证交易得到有效规范保障。

2.重视软法治理的效能。软法是由公权力、社会组织等主体制定的不具有法律强制力，但具有一定执行力和社会约束性的软性条款。作为硬法的补充性工具，未来可由国家能源局、国家发展改革委等部门牵头，联合中国可再生能源产业协会等行业协会组织，共同制定符合绿证交易特点的规范性指南，其范围可涵盖市场主体的交易行为和流程操作等规范内容。例如，制定绿色证书主体行为指南或市场交易准则等，在起到更为迅速、灵活且具有弹性的政策响应外，形成“指导性条款+强制性规范”的复合范式，将软法义务与行政法上的资格限制相挂钩，从而优化绿证规则的执行效力。

（二）健全绿证环境权益兑现

1.加强绿证交易的数据化管理。保障绿证环境权益的有效转化与交易市场的规范性监管是其数据管理的核心任务。一方面，建立数据共享机制。绿证与碳市场实现数据共享是加快电碳市场耦合的需求，在生态环境部《企业温室气体排放核查技术指南》框架下，建立“电—碳”数据交互规范，为国家能源局与生态环境部管控下的绿证与碳排放数据创造接口，保证绿证交易记录、企业用电数据、碳配额清缴信息实现实时比对。另一方面，提升绿证的数据质量。2025年国家能源局发布的《关于夯实绿证核发数据基础进一步提升数据报送质量的通知》加强了对绿证数据失真行为的规制，通过严格核实企业建档立卡信息等举措，确保基础数据来源真实。此外，加大对购买企业用电情况的监测力度，严防报送单位提交虚假或伪造数据。收购企业、交易机构与发电企业之间要形成联合数据核实机制，对账户开通、绿证划转、核销等关键环节的信息进行串联式反馈，保证数据的连贯性和可追溯性。对于数据造假行为，应设立严格的惩罚机制，包括但不限于取消其环境权益交易资格、暂停所购项目的使用权等行政惩戒措施。对于情节严重、构成犯罪的数据造假行为，还应依法追究其刑事责任和民事责任。

2.创新绿证与碳市场协同的抵消规则。我国正在积极推进电力市场与碳排放权交易市场的有机衔接，从而实现绿电与碳减排核算的互认。一方面，CCER（国家核证自愿减排量）与绿证衔接是电碳市场联动的可行路径。为遵循环境权益的唯一性原则，国家已禁止同一减排量同时用于绿证交易与CCER。因此，要解决CCER与绿证之间的减排效益核算以及成本收益等选择难题，则需要给予绿证与CCER持有者创造可以互换期权的市场环境。[3]另一方面，要推动绿证的碳抵消功能进一步实现。应当在信息充分互动的基础上，对绿证的可抵消内容进行严格规范管理。为了避免低质量的绿证削弱碳市场的环境效益，有效引导资金流入新型电力项目，可针对绿证不同类型设计差异化碳抵消规则，并对碳抵消额度作出严格规制。例如，构建绿证分级体系，对不同项目来源、项目技术、电网消纳等指标进行等级分类，仅允许通过第三方核证的优质项目进入自愿交易市场。同时，探索建立“消纳责任权重转换系数”，基于绿证类型、环境效益强度等差异，建立动态转换机制，将其转换为可交易的碳资产。[4]交易后，同步完成绿证注销与配额核减，在技术上消除双重计算的风险。

（三）构建多元化交易机制

1.推进电力市场化改革进程。一方面，随着新能源项目加速入市，电价可能因供求关系变化出现短期波动，绿证的环境价值会通过市场机制间接影响终端电力价格。因此，针对可能出现的价格波动风险，建立有效的风险预警机制尤为必要。此外，新能源企业将会面临成本竞争，需做好市场化定价与固定电价可得收益间的估算机制，确保用电主体预期的保底收益。另一方面，未来随着可再生能源技术的成本下降，社会绿电消费意识会呈现上升态势，新能源企业和绿证的市场份额有望提升。因此，在技术上应强化物理电网的互联能力，打破省际间电力壁垒，加快区域绿证交易规则、计量标准与定价机制建设，从而消除区域性政策差异所带来的负面影响。

2.加速与国际绿证市场的接轨。2025年4月，国际绿色电力消费倡议组织(RE100)宣布全面认可中国绿证。借此契机，我国应加快建立与国际绿证市场的证书互认机制。一方面，主动衔接国际绿证认证标准。重点推进我国绿证核算标准与国际可再生能源证书等主流国际标准的等效互认，主要包括国际方认可中国绿证的核算计量方法以及相关数字技术的规范标准。同时，不断完善我国绿证制度体系，推动电碳市场联动发展，确保我国绿证具备国际公认的环境权益价值。另一方面，建立国际互通认证平台，允许符合资质的境外机构依法依规参与试点交易活动，推进与国际绿证市场的交流与合作。

3.推进强制配额制框架下的绿证交易。随着电网消纳可再生能源电力能力的不断提升，在可再生能源强制配额制框架下推进绿证交易，是促进绿电消费的重要途径。应充分考量各省市可再生能源发电的实际利用强度与潜力差异，避免给部分地区带来额外的电力负荷压力。此外，允许配额义务主体采取多元化履约方式，包括但不限于绿证交易、跨省电力采购等，以此提升绿证交易的流动性。随着跨区域输电技术水平的不断提高，我国将重点建构“强制配额目标与绿证交易相结合”的市场化模式，最大化推动绿电消费的用电份额占比。

参考文献：

[1]欧家新.完善绿证制度,可有哪些考虑？——应对气候变化背景下绿色电力证书交易制度的演进与立法完善[J].中国生态文明,2024(04):53-58.

[2]岳小花.绿色电力证书的法律属性、制度功能与规范完善[J].中国人口·资源与环境,2023,33(02):63-72.

[3]朱逸然,白洋.自愿碳减排市场的域外经验及其对我国CCER市场的借鉴[J].南海学刊,2025,11(01):107-117.

[4]陶冶,车阳.绿色电力证书参与碳市场机制的思考与建议[J].中国能源,2022,44(02):33-37+80.

本文系国家社科基金项目“中国蓝碳交易法律制度构建研究”（编号22BFX098)的阶段性成果。

（朱逸然 山东理工大学法学院；白洋〈通讯作者〉系山东理工大学法学院副院长，博士）

【责任编辑：方晓红】