摘  要  中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，在上海市青浦区、苏州市吴江区、嘉兴市嘉善县建设长三角生态绿色一体化发展示范区。在长三角生态绿色示范区实施环境司法一体化，符合我国环境司法改革的发展方向，可以解决司法合作协议内容同质化与虚置化问题。长三角生态绿色示范区实施环境司法一体化可以由青浦区人民法院集中管辖示范区内的应当由基层人民法院管辖的第一审环境资源案件，由上海市第三中级人民法院集中管辖示范区内应当由中级人民法院管辖的第一审环境资源案件以及不服青浦区人民法院审结案件的上诉和抗诉案件。

关键词  生态绿色示范区；绿色发展；司法一体化；长三角

长三角区域历来是我国经济最为发达的地区之一，亦是我国创新能力最强的区域之一。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，提出先行高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称长三角生态绿色示范区），作为实施长三角一体化发展战略的“先手棋”和“突破口”。长三角生态绿色示范区位于长江三角洲区域的核心地带，其范围包括上海市青浦区、苏州市吴江区、嘉兴市嘉善县，横跨沪苏浙三省（市），属于跨省级区域。长三角生态绿色示范区最显著的特色是其以“绿色发展”为核心，强调生态环境保护的突出地位。“绿色发展”离不开法治保障。[1]在建设长三角生态绿色示范区的过程中，示范区内法治化水平的高低，直接决定了示范区的“绿色发展”目标能否实现。目前，长三角生态绿色示范区尚未形成较为成熟的跨区域环境司法协作机制，在一定程度上制约了示范区法治化水平的提升以及“绿色发展”目标的实现。因此，本文拟就长三角生态绿色示范区应当如何实现高水平的环境司法协作问题展开研究。

一、长三角生态绿色示范区环境司法协作现状

目前，示范区主要通过区域内各人民法院共同签署司法合作协议的方式开展环境司法协作，但所签署的司法合作协议存在内容同质化与虚置化问题。

（一）主要通过签署司法合作协议开展环境司法协作

目前长三角生态绿色示范区主要通过区域内各行政区划的人民法院共同签署司法合作协议的方式开展环境司法协作，该协作机制存在以下特点。

1.签署的司法合作协议数量较多。自2019年以来，长三角生态绿色示范区内各人民法院先后签署了多份不同层级、不同名称的司法合作协议，这使得长三角生态绿色示范区具备了较为充分的开展环境司法协作的规范基础。例如，在基层人民法院层面，青浦、吴江、嘉善三地基层人民法院先后共同签署了《服务保障长三角生态绿色一体化建设司法协作协议》《长三角一体化法院执行协作备忘录》等近10份司法合作协议；在中级和高级人民法院层面，签署了包括《长三角地区人民法院环境资源司法协作框架协议》等多份司法合作协议。

2.签署司法合作协议不改变各法院的管辖权范围。长三角生态绿色示范区内各人民法院签署司法合作协议的前提在于不改变各人民法院现有的管辖权范围。例如，青浦、吴江、嘉善三地基层人民法院共同签署了多份司法合作协议，但三地基层人民法院分属于沪苏浙三省（市）法院系统的格局并不发生改变，三地基层人民法院仍依据青浦、吴江、嘉善两区一县的行政区划范围，管辖各自辖域内的案件，这使得长三角生态绿色示范区的环境司法协作能够自洽于我国依据行政区划设置人民法院的司法制度体系，但也使得示范区的环境司法协作仅限于地方各人民法院间的外部协作，客观上并未形成统一的环境司法制度体系。

3.更关注司法合作协议的签署过程而非执行过程。从长三角生态绿色示范区各人民法院签署司法合作协议的时机来看，大部分法院选择在全国生态日、世界环境日等涉及生态环境保护的重要日期，通过召开或举办新闻发布会、交流会、研讨会等形式，在活动中签署司法合作协议，这也成为近年来各人民法院展示其通过司法途径保障生态文明建设的重要形式。诚然，举办各类活动可以在一定程度上提升环境司法的社会影响力，引导社会公众更加重视生态环境保护工作，然而从各人民法院签署司法合作协议时发布的相关信息来看，各人民法院往往更倾向于宣传司法合作协议的签署情况，但对于所签署的司法合作协议的执行情况则较少公布。

（二）相关司法合作协议存在内容同质化与虚置化

目前，长三角生态绿色示范区主要通过各人民法院共同签署司法合作协议的方式开展环境司法协作。然而，作为开展环境司法协作规范基础的司法合作协议文本，则存在着内容同质化与虚置化等问题。

1.司法合作协议的内容同质化。从长三角生态绿色示范区各人民法院签署的多份司法合作协议的内容来看，这些司法合作协议虽然侧重点有所不同，但实际约定的协作事项却基本一致，内容差异并不明显。例如，关于“审判执行”中的协作问题，在青浦、吴江、嘉善三地基层人民法院签署的多份司法合作协议中均有所涉及，且体现出一定的内容同质化倾向（见表1）。

不难发现，在青浦、吴江、嘉善三地基层人民法院签署的多份司法合作协议之中，针对“审判执行”中的协作问题，提出的协作途径大体未脱离“数据信息共享”的范畴。换言之，青浦、吴江、嘉善三地基层人民法院签署的多份司法合作协议似乎是在对相同事项进行重复约定。事实上，部分法院在起草司法合作协议时，会基于已签署的司法合作协议文本而完成新的协议文本的起草工作，较少在新的协议文本中加入创新内容，从而造成多份司法合作协议的内容相对重复。然而，多份内容同质化的司法合作协议不仅会造成司法文件数量臃肿，也导致人民法院并不重视已签订的司法合作协议，在执行协议的过程中，也可能存在一定的懈怠情绪，最终导致所签署司法合作协议难以落实。

2.司法合作协议的内容虚置化。长三角生态绿色示范区的各人民法院所签署的司法合作协议的内容虚置化问题，主要体现在这些司法合作协议中的大部分内容属于宣示性或原则性规定，缺乏可以“实质履行”的内容基础。[2]例如，在青浦、吴江、嘉善三地基层人民法院签署的《长三角生态绿色一体化发展示范区人民法庭司法协作备忘录》中，提出了“建立跨域立案、送达、保全等协同机制”，但对于如何具体落实跨域立案、送达、保全等机制，则未予明确；在青浦、吴江、嘉善三地基层人民法院签署的《关于深化长三角生态绿色一体化示范区法庭跨域司法协作制度的实施意见》中，提出了“推动诉讼服务事项跨区域办理”等内容，但同样未明确如何具体落实“诉讼服务事项跨区域办理”的相关工作。

长三角生态绿色示范区内各人民法院签署的多份司法合作协议的内容覆盖范围较为广泛，但若逐条研读各份司法合作协议的具体条款，则不难发现这些司法合作协议的内容大多缺乏可操作性。因为各人民法院通常更为重视签署司法合作协议这一行为所产生的社会影响力，但较少关注所签署的司法合作协议的具体内容以及司法合作协议签署后的执行问题。此外，由于司法合作协议不属于行政公开的范围，大部分司法合作协议文本并未向社会公布，其内容通常不为公众所知晓。这一相对封闭性特征客观上也造成部分人民法院并不重视所签署的司法合作协议的具体内容，从而导致司法合作协议内容虚置化。

二、长三角生态绿色示范区实施环境司法一体化的证成

长三角生态绿色示范区内的环境司法一体化，是指改变目前示范区内由青浦、吴江、嘉善三地基层人民法院分别审理各自辖域内环境资源案件的审判格局，进而选择一家基层人民法院集中管辖示范区内的环境资源一审案件。同时，确定一家中级人民法院管辖不服该基层人民法院审结的环境资源案件的上诉和抗诉案件，以及集中管辖示范区内应当由中级人民法院管辖的第一审环境资源案件。在长三角生态绿色示范区实施环境司法一体化的理由包括以下几方面。

（一）实施司法一体化符合我国环境司法改革的发展方向

2013年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。2014年，最高人民法院印发的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》提出，“探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度”。自2018年起，江苏法院在全国范围内率先启动环境资源审判“9+1”机制改革，在江苏省内设立跨行政区划的环境资源审判机构，形成相对独立于传统司法体系的环境资源审判机制。近年来，云南、河南、贵州、甘肃等十余省份也开展了环境资源案件跨区域集中管辖机制改革，取得了较好的效果。不仅如此，我国已有部分地区开展了人民法院跨省域实施管辖的实践尝试。2017年10月，最高人民法院指定北京市第四中级人民法院跨省域受理天津铁路运输法院审理的环境保护行政案件的上诉案件；2022年12月，最高人民法院明确由成渝金融法院跨省域审理重庆市及四川省属于成渝地区双城经济圈范围内的应由中级人民法院受理的第一审金融民商事和行政案件。前述案例印证了人民法院跨省域实施管辖具备可行性。因此，在长三角生态绿色示范区内将环境资源案件省域内的集中管辖“升级”为跨省域的集中管辖，由此实现示范区内的环境司法一体化，符合我国“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革方向。

（二）实施司法一体化可解决司法合作协议内容同质化与虚置化

在长三角生态绿色示范区实施环境司法一体化后，示范区内的环境资源案件将由一家基层人民法院以及其对应的一家中级人民法院进行集中管辖。在此情境下，涉及长三角生态绿色示范区的各人民法院原则上不再需要就示范区内的环境司法协作问题签署司法合作协议，示范区内各人民法院已经签署的司法合作协议原则上也不再需要适用。由此，可以避免示范区内各人民法院多次签订、交叉签订、重复签订司法合作协议的情形，从而解决示范区内司法合作协议的数量繁多以及由此导致的司法资源浪费等问题。同时，现有的司法合作协议将停止适用，使得出现“司法合作协议的内容存在同质化与虚置化”这一问题的前提条件已经不复存在，该问题自然也得到解决。

（三）实施司法一体化有利于实现生态环境保护法律制度的统一适用

目前，长三角生态绿色示范区的司法协作机制并不改变青浦、吴江、嘉善三地基层人民法院的管辖权范围，而三地基层人民法院对应的上级法院分别为其所在设区市的中级人民法院。倘若某一基层人民法院适用示范区内三地基层人民法院协调后的思路对案件进行审理，但当该案件上诉至该基层人民法院对应的中级人民法院后，该中级人民法院并不认同基层人民法院的审理思路，将案件发回重审或进行改判，会导致该基层人民法院的发改率升高。事实上，由于法院系统对于一审发改率存在考核，导致基层人民法院通常更倾向于与自己的上级人民法院协调并行，依照上级人民法院的思路去审理案件。[3]因此，在发改率考核的压力下，基层人民法院之间的协调机制的可行性有限，这就导致示范区难以实现生态环境保护法律制度的统一理解和适用。但是，在长三角生态绿色示范区实施环境司法一体化之后，示范区内将仅有一家基层人民法院集中管辖环境资源案件，该基层人民法院对应的二审法院同样唯一，使示范区内环境资源案件的审理思路可以得到统一，有利于促进示范区内生态环境保护法律制度的统一适用。

（四）实施司法一体化能够倒逼示范区内生态环境执法等工作统一

从实践中来看，由于环境污染问题受自然因素的影响而具有外溢效果，存在污染相邻行政区划的可能，而环境行政管理权的条块分割又是国家治理中难以回避的基本权力布局方式，故在出现环境污染的空间范围与行政区划的范围不一致时，即需要多个行政区划共同开展跨区域环境执法。[4]此时，司法机关作为判断环境执法行为的合法性与合理性的最终裁判者，在很大程度上决定了跨区域环境执法工作的尺度与效果。[5]如若在长三角生态绿色示范区内实施环境司法一体化，则能够有效统一示范区内环境资源案件的审理思路、法律法规的适用条件、证据材料的认定标准等，进而倒逼示范区内的生态环境执法等工作的统一。由此，可以避免因不同行政区划的执法严格程度不同而导致的污染源跨区域转移，以及避免各行政区划竞相降低环境监管标准的“逐底竞争”。

三、长三角生态绿色示范区实施环境司法一体化的路径探析

从实践中来看，宜于选择青浦区人民法院为长三角生态绿色示范区内一审环境资源案件的集中管辖法院。同时，也要厘清集中管辖范围，建立示范区内环境资源案件的相关机制，统一案件裁判标准，增强专门性和适应性、协同性和共享性、边界性和规范性。[6]

（一）明确示范区内环境资源案件的集中管辖法院

就吴江区人民法院而言，其并非属于江苏省内审理环境资源案件的9家基层人民法院之一。2023年9月，吴江区人民法院设立汾湖法庭，集中审理吴江区内的第一审环境资源案件，但苏州市中级人民法院仍不审理环境资源案件，汾湖法庭审理的环境资源案件的二审法院为南京环境资源法庭。因此，若将吴江区人民法院确立为示范区内环境资源案件的集中管辖法院，则示范区内的二审环境资源案件均应当由南京环境资源法庭审理，且示范区内应当由中级人民法院管辖的一审环境资源案件，原则上也应当由南京环境资源法庭审理。南京环境资源法庭位于江苏省南京市，与长三角生态绿色示范区的距离较远，将其确立为示范区的二审法院不利于当事人参与诉讼，也会大幅增加司法成本。因此，吴江区人民法院不宜被确定为示范区内一审环境资源案件的集中管辖法院。

就嘉善县人民法院而言，自2023年1月起，嘉兴市域内应由基层人民法院管辖的涉大运河水生态环境与水资源的刑事、民事、行政案件，均由桐乡市人民法院集中管辖，嘉善县人民法院原则上不再审理涉水的环境资源案件。长三角生态绿色示范区内河网密布，具有大量的湿地生态系统，涉及水生态环境的案件数量占全部环境资源案件的比例不低。因此，在嘉善县人民法院不审理涉水的环境资源案件的情况下，该院亦不宜被确定为示范区内一审环境资源案件的集中管辖法院。

相较而言，由青浦区人民法院集中管辖长三角生态绿色示范区内的一审环境资源案件更为适当。自2020年1月起，上海市实施环境资源案件“1+4”集中管辖改革，由上海市第三中级人民法院（以下简称上海市三中院）与青浦区人民法院等4家基层人民法院集中管辖上海市域内的环境资源案件。2017年6月，青浦区人民法院设立环境资源审判庭，建设有较为完整的环境资源审判人才队伍，具有较为丰富的环境资源案件审判经验。同时，青浦区人民法院作为直辖市的基层人民法院，其人员编制数量多于吴江区人民法院与嘉善县人民法院，在人力物力等方面具有一定优势，更有能力承担示范区内环境资源案件的审理工作。

综上所述，宜于选择青浦区人民法院为长三角生态绿色示范区内一审环境资源案件的集中管辖法院，同时选择将上海市三中院作为示范区内环境资源案件的二审法院。示范区内应当由中级人民法院管辖的第一审环境资源案件，亦可由上海市三中院审理。

（二）厘清示范区内环境资源案件的集中管辖范围

从实践看，目前我国实施省域内环境资源案件集中管辖的省份，均对全省范围内的环境资源刑事、民事、行政以及公益诉讼案件进行集中管辖。各省份实施集中管辖的情况较好，能够在一定程度上实现省域内生态环境保护法律法规的统一适用。此经验可以为跨省域实施集中管辖的长三角生态绿色示范区所借鉴。具体而言，青浦区人民法院应当集中管辖长三角生态绿色示范区内的一审环境资源刑事、民事、行政案件以及环境行政公益诉讼案件；上海市三中院应当集中管辖示范区内应当由中级人民法院一审的环境资源刑事、民事、行政案件以及环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿案件。其中，实施集中管辖的刑事案件除了《中华人民共和国刑法》“破坏环境资源保护罪”一节中的各类犯罪之外，还应当包括涉及环境要素的其他犯罪，如走私珍贵动物罪、环境监管失职罪等；实施集中管辖的民事案件应当包括涉及环境要素的物权、合同、相邻权等纠纷；实施集中管辖的行政案件则应当包括涉及环境要素的行政许可、行政处罚、行政强制等案件。

（三）建立示范区内环境资源案件的诉讼材料移送机制

在长三角生态绿色示范区内建立各类环境资源案件诉讼材料的移送机制，可以有效提升司法机关的工作效率，亦可降低当事人的诉讼成本。具体而言，对于发生在长三角生态绿色示范区内的环境资源刑事案件，可以由犯罪地的公安机关立案侦查，需要逮捕犯罪嫌疑人的，则由公安机关将案卷材料移送至青浦区人民检察院，由青浦区人民检察院决定是否批准逮捕。公安机关侦查终结后，也应当将案卷材料移送至青浦区人民检察院，由青浦区人民检察院决定提起公诉或不起诉。对于发生在长三角生态绿色示范区内的环境资源民事、行政和公益诉讼案件，原本属于吴江区人民法院、嘉善县人民法院管辖的，则当事人依然可以向吴江区人民法院、嘉善县人民法院递交相关诉讼材料，并在该法院完成立案登记等程序。吴江区人民法院、嘉善县人民法院在接收相关诉讼材料后，再将诉讼材料移送至青浦区人民法院，从而方便当事人起诉。

（四）统一示范区内环境资源案件的裁判标准

在长三角生态绿色示范区尚未实施环境司法一体化时，区域内各人民法院对于环境资源案件的证据采纳规则、法律适用标准、定罪量刑尺度等并不统一。例如，在生态环境侵权诉讼中，对于何种情形应当准许专家辅助人出庭、对于专家意见的采纳程度等，不同法院存在不同的理解；再如，在需要进行生态环境损害修复的案件中，对于何种情形可以适用补植复绿、增殖放流、劳务代偿等替代性修复方式，不同法院也有各自的判断标准。在长三角生态绿色示范区实施环境司法一体化之后，实施集中管辖的人民法院应当参考示范区内各人民法院对于环境资源案件先前的裁判标准，吸纳其中的可行经验，平衡其中的差异内容，在此基础上制定统一的环境资源案件裁判指引。在裁判指引中，应当包含起诉主体的适格性判断、举证责任的分配规则、鉴定意见与专家意见的采纳规则和生态环境修复费用的计算方式等内容。由此，通过统一长三角生态绿色示范区内环境资源案件的裁判标准，实现示范区的环境司法一体化。

总而言之，作为长三角区域一体化发展的“探路者”和“先行者”，长三角生态绿色示范区肩负着为长三角地区乃至全国范围内更多区域做示范的重要使命。长三角生态绿色示范区环境司法一体化实践也能为我国更多区域实施环境司法一体化提供样板，助力通过司法途径守护我国的绿水青山和碧海蓝天。

参考文献：

[1]赵守东.运用法治思维保障绿色发展[N].中国社会科学报,2023-12-19(08).

[2]张小波,肖明明.由竞争走向合作:中国地方法院区域协作的实践与改革[J].法律适用,2021(02):148-154.

[3]沈秋豪,陈真亮.区域环境司法协作的实践表征及发展理路探析[J].中国环境管理,2023,15(01):119-126.

[4]胡中华.关于完善环境区域协同治理制度的思考[J].法学论坛,2020,35(05):29-37.

[5]肖爱.整体性协作：区域环境纠纷解决机制的新视野[J].中南大学学报(社会科学版),2019,25(05):62-70.

[6]高丽华,周珂.整体性视野下长江流域环境司法一体化研究[J].干旱区资源与环境,2023,37(07):177-183.

本文系司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“生态环境损害赔偿责任的意思自治规则研究”（编号22SFB5063）和河北省社会科学发展研究课题“‘两山’理论下河北生态产品价值实现法治保障研究”（编号202403032）的阶段性成果。

（谌杨系南京审计大学法学院讲师，博士；于晶晶系河北经贸大学法学院讲师，博士）

【责任编辑：易玉洁】