摘  要  接诉即办是新时代践行以人民为中心发展思想、做好群众工作、加强和创新社会治理的生动实践和重大突破创新，它体现党的根本宗旨、突出服务型政府建设的方向和实践；体现党的群众路线，突出坚持人民至上的世界观和方法论；体现社会矛盾运动的必然规律，突出解决社会主要矛盾的路径和方法。它是服务性、群众观和矛盾律的统一，是新时代枫桥经验的新样板、信访工作的新拓展、群众工作的新途径。进一步提升接诉即办在群众工作、社会治理等领域的系统效能，需要坚持问题导向予以优化和提升，从聚焦于公共服务合理界定诉求范围、转型于正向激励科学设定考评机制、指向于协同共治系统绑定治理主体等维度予以机制建构，在明晰生成机理、创新突破、机制建构中实现系统效能。

关键词  接诉即办；生成机理；拓展创新；优化建构

中国特色社会主义新时代的大背景下，社会主要矛盾的深刻变化引发中国社会发生重大变革，对党的宗旨的践行、群众工作的开展、社会矛盾的化解、社会治理的创新都提出了新的要求，接诉即办正是在这样的时代要求中应运而生。2017年以来，北京市坚持民有所呼、我有所应，创新开展“接诉即办”改革，从“吹哨报到”向“接诉即办”，再从“接诉即办”向“未诉先办”拓展，探索形成了较为成熟的“接诉即办”治理范式，群众关注度高、溢出效应明显，成为广东、山东、江苏、上海、新疆等全国许多地方政府和部门治理体系建构的示范样本。接诉即办要成为治理体系现代化系统中不可或缺的有效手段，成为经得起实践、历史和人民检验的治理新样态，需要从历史传承性的视角探究接诉即办的生成机理，从现实需要的视角寻求接诉即办的拓展创新，从治理实践的视角动态聚焦制约接诉即办效能的矛盾问题并予以系统优化。

一、接诉即办的思想根基及现实基础

接诉即办是新时代党的执政为民实践中探索形成的社会治理模式的重大创新，这个创新是在继承中国传统民本思想和党在执政实践中践行的人民性理论和实践的基础上形成的，以党的宗旨、群众路线和对社会矛盾运动规律的把握为思想根基，以新时代社会治理的需求为问题导向，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的守正创新的世界观和方法论。

（一）根本宗旨：服务型政党和政府建设的必然指向

接诉即办从程序上看是一个回应民之所求的实践过程，而蕴涵于其中的内在逻辑是以正视问题解决矛盾为抓手的凝聚民心凝结民力的先进理路，“服务”是贯穿其中的灵魂性词汇。接诉即办的本质就是服务，而这个服务源于党的全心全意为人民服务的根本宗旨、党执政为民和政府行政为民的生动实践。邓小平同志指出：“什么叫领导，领导就是服务。”［1］新时代中国共产党把服务型政党建设纳入党的建设总要求，明确提出要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，［2］这就是以党的根本宗旨为指向，以服务构建执政心理动力机制加强组织领导，确保党的领导核心力的核心要义。与之相应，政府作为贯彻执行党的路线方针政策的行政载体和主体，同样需要强化自身服务功能，把自身打造成与党的根本宗旨相适应的服务型政府，使人民政府真正服务人民，内化于心外践于行，以服务凝结民心，成为百姓心中的有信政府、有为政府。接诉即办的着眼点在“诉”，聚焦于基层社会的民众诉求，以“吹哨”的方式激活和激发党组织的服务意识并有效发挥其服务功能；着力点在“办”，聚焦于对民众诉求的回应和表达，用问题解决的效能促进公信力的提升；粘合点在“即”，目的在于强化服务的紧迫感与时效性，为党和政府服务群众予以理念性强化和适度的压力型驱动。

（二）群众路线：以人民为中心观点和方法的实践

 接诉即办是以人民为中心的发展思想在社会治理层面的具体化实践。习近平总书记指出：“坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”［3］这实质上体现了以群众观点为核心的世界观和以群众工作方法为核心的方法论的有机统一，是新时代党的群众路线实践的新路径。“一切为了群众、一切依靠群众”的观点，将“为了群众”的共情和“依靠群众”的共力有机整合，就是以人民为中心的根本观点。接诉即办之“接”，承接的是群众的诉求，它展示了人民的情怀和对人民的根本态度，更体现党和政府的初心和担当；“从群众中来、到群众中去”的方法，将直面问题矛盾和解决问题矛盾系统融合，就是做好群众工作的根本方法。毛泽东同志指出：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”［4］接诉即办之“办”，解决的是群众的问题，它从“接诉”来，到“办”去，中间的“即”不仅是时间期限的即时性，更是一种联结从诉到办的方法和手段，里面蕴含了群众工作方法由“来”到“去”中间环节的技术含金量。

（三）矛盾规律：人民对美好生活向往的必然要求

接诉即办是以化解社会矛盾为抓手，不断优化人民对美好生活向往的重要创新治理模式。马克思主义认为，社会是在矛盾运动中发展的，“矛盾决不能长期掩饰起来，它们总是以斗争来解决的”。[5]中国特色社会主义新时代“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。[6]实现人民美好生活向往的奋斗目标，解决好新时代的主要矛盾，也是“必须进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”的重要表现形式。[7]接诉即办之“接”，体现的是党和政府对社会矛盾运动的清醒把握和直面矛盾挑战的积极性回应；其所接之“诉”，是党和政府基于人民美好生活向往，以主动性姿态承接的矛盾与隐患；而接诉即办之“办”，是在对社会矛盾运动规律的科学性把握的基础上，对民之所求的实践性回应，是以解决社会矛盾的斗争样态，破解人民美好生活向往的制约性因素，构建凝结民心凝聚民力的新通道。

二、接诉即办的理论突破及实践拓展

接诉即办创造了新时代群众工作的新样态和解决社会矛盾的新路径，这种“新”既体现于理论突破之理念之新，又体现实践拓展之模式之新。就群众工作而言，它更加系统地实现了党的群众路线从理念到方法的有机衔接，拓展了新时代信访工作的外延，促进了服务群众由“接”到“办”的实践链条连接性机制建构；就化解矛盾而言，它实现了党和政府在化解矛盾实践中积累的群众工作经验，创造了新时代枫桥经验的新样本，夯实就地解决问题的一站式模式。

（一）信访工作的新拓展：由“接”到“办”的实践链条

接诉即办与信访工作在矛盾调处、化解纠纷、服务群众上同根同源，但它实现了信访基础上的升级、拓展和机制创新。在平台搭建上，接诉即办突破了信访以信访部门为基本单元的平台设置模式，以12345市民服务热线为载体，将64条政务服务便民热线进行系统整合，“健全‘12345+接诉即办’机制，采取‘12345+数据研判分析’等措施，能够为政府高效决策提供咨询”，［8］一揽子打通诉求通道；在职能定位上，接诉即办整合热线资源统一搭建诉求平台、贯通解决问题渠道推进问题解决，突出“信息反馈即时性”“信息沟通便捷性”“公共服务人性化”“问题解决有效性”，［9］在信访注重构建联系群众渠道的基础上更加强调“联通”；在重心聚焦上，接诉即办以街乡镇为载体联通“接诉”和 “即办”，与市、区级政府及相关部门和各个社区的中间层实现链接，将信访注重“接”转向注重“办”，将信访的诉求转达、推动解决功能提升为诉求整合派单、办案成果反馈一体化，进一步提升了沟通群众渠道的通畅度，优化了“事要解决”的核心功能；在时限管理上，接诉即办更加强调即时性，突破了信访单一化的时限规定，按照诉求具体情况灵活设置2小时、24小时、7天和15天的四级诉求处置模式，构建分级分类快速响应的机制，还对延长办结时限、纳入挂账管理进行了针对性的规定；在考评机制上，接诉即办较之信访更具系统性，它由“回复—留痕—回访—评价”四个环节贯穿由“接”到“办”整个流程，以“办”的结果为靶向，以“响应率”“解决率”“满意率”“三率”为标准，从“核心：群众参与绩效考核过程”“基础：公平量化考核标准”“条件：大数据赋能基层绩效考核”“目的：考核结果实现有效激励”四个维度实现了创新。［10］

（二）枫桥经验的新样板：就地解决问题的一站式模式

接诉即办是化解社会矛盾、提升基层社会治理水平的新尝试，打造了新时代枫桥经验的新样板。一方面，在治理理念上实现了与枫桥经验一脉相承基础上的与时俱进。接诉即办秉承的核心理念就是枫桥经验“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”，同时，伴随新时代枫桥经验的内涵拓展而相应延展。新时代枫桥经验以“五个坚持”，即坚持党建引领，坚持人民主体，坚持自治、法治、德治“三治融合”，坚持人防、物防、技防、心防“四防并举”，坚持共建共享创新社会治理新模态；而接诉即办坚持“党建引领、高位推动”与“人民至上、需求导向”的原则，通过“派单机制、办结机制、考评机制”三大机制系统建构，为新时代“枫桥经验”的理论延伸和实践拓展提供了鲜活的注脚。另一方面，在解决问题的样态上，通过“发动和依靠群众”，构建直面矛盾的理念和发现矛盾的路径，拓展“坚持矛盾不上交”的内涵，为疏通矛盾“上接”渠道、畅通矛盾“下达”通道，最终实现“就地解决”的矛盾化解模式。这种模式是“针对自然人、法人或其他组织所提出的，涉及本行政区域内的各类咨询、求助、投诉、举报及建议等诉求，所实施的一种快速响应、高效处理、及时反馈以及主动治理的公共服务机制”，［11］将发现和解决矛盾的基层视域扩展为由下至上的矛盾反馈机制、由上到下的矛盾聚焦机制和上下联动的矛盾解决及反馈评价机制有机联动的系统视域，形成了快速精准派单、协同高效办结、分级分类考评相统一的，由“诉”到“办”就地解决问题的一站式模式。

（三）群众工作的新途径：从理念到方法的有机衔接

接诉即办“打通了群众反映诉求的渠道瓶颈，重构了政府服务群众的连接机制，与中国特色社会治理理论中‘以人民为中心’‘群众路线’‘公众参与’‘服务型政府’等话语体系形成逻辑自洽”，是“连接群众与政府之间通畅的问题反馈与及时办理的良性互动机制”，［12］开辟了新时代群众工作的新途径。从理念上，它更加以党的群众路线中“一切为了群众、一切依靠群众”为圆心予以发散式拓展。夯实“以人民为中心的发展思想”的思想基础，凸显“为了谁”的问题；拓展和挖掘“公众参与”的广度及深度聚焦“依靠谁”的问题；以人民群众为“诉”之主体、以人民群众所关切的矛盾和问题为“诉”之客体，以“服务型政府”建设为重要介质，架起联通“接”到“办”的桥梁，用“即”办的时效性，彰显人民性的根本属性。从方法上，它将党的群众路线中“从群众中来、到群众中去”的工作方法运用到新时代群众工作的具体实践。接诉即办之“诉”为何？从何来？其所聚焦的是来自于人民群众的各类咨询、求助、投诉、举报及建议等诉求；接诉即办之“诉”到哪去？有何果？其所聚焦的就是“即办”的状态、程序和结果。而从“诉之来”到“办之去”之间这“即”，体现的是一个时间即时性的概念对“来”和“去”的联通，而政府则是这个联通的主体，同时更是推动问题解决的主体。“从群众中来、到群众中去”的工作方法，在来和去之间有一个“化”的环节，即调查研究科学决策的环节。以此为观照，接诉即办的“诉”和“办”之间也有一个“即”的要求，就是通过调查研究解决问题的路径，它彰显的是群众观点和群众工作方法从理念到方法的有机衔接，形成了一个完美的发现问题、研判问题、解决问题的系统联动的链条，达到了理论和实践的有机统一。

三、接诉即办的靶向优化及创新建构

接诉即办是以党的人民性和实践性理论为指导，以服务型政党、服务型政府建设及新时代社会治理实践为基础，“是以群众诉求为驱动的超大城市治理实践，也是探寻基层治理问题解决路径的有效方式”，是“朝向高质量为民服务的基层治理创新”。［13］这种创新体现于鲜明的问题导向与严密的程序设计建构成的科学系统，它坚持“诉求驱动”原则，聚焦“一件件群众诉求的办理”，“将群众诉求这种潜在性价值转变为现实性价值，让诉求在基层治理实践中真正发挥其问题导向的功能”。［14］同时，通过严密的程序设计，形成了快速精准的派单机制、协同高效的办结机制和分级分类的考评机制的系统一体化流程。接诉即办在实践中的效能提升，需要以“在诉求办理、绩效考评、主动治理和多元协同等方面面临现实困境”［15］为靶向，推进实践创新基础上的优化和建构。

（一）诉求视域的合理界定：聚焦于公共服务

作为统一受理群众诉求和诉办结合的全新治理模式，接诉即办之“诉”所涵盖的范围就具有了强大的集聚效应，即凡是人民群众所关切的经济建设、城市发展、民生保障、社会治理等各个领域各个方面所涉的公共服务问题，都在诉求范围之内，这就要求在诉求视域的界定上，一定要处理好群众诉求与公共服务的适配度的关系。在实践中，由于接诉即办之“诉”一揽子接纳诉求的大格局、之“办”一站式解决问题的高效率，“破除了传统公共服务供给语境中管理和服务趋向碎片化的弊病”，“避免了因规范不明、权责不清而导致的‘条’‘块’不清，以及因诉求承办主体推诿而导致的管辖真空状态”，［16］群众容易产生对接诉即办的路径依赖。由于诉求视域存在着一定程度的模糊空间，偏离公共服务的大量诉求混杂其中，加之还存在着一些不合理和不合法的、重复诉和反复诉的诉求持续存在而导致诉求量居高不下，影响了接诉即办的工作效能，所以，必须聚焦“公共服务”对诉求视域予以严格的界定。一方面，加强诉求合理甄别和合法剔除。以“公共服务”为靶心、以优化职责目录为抓手、加强诉求合理性甄别与合法性剔除，实现诉求合理性甄别与剔除机制合法性建构的统一。通过强化甄别机制，将那些不属于公共服务范畴的诉求、假以公共服务名义的不合理诉求、脱离公共服务范畴的恶意诉求和以“不满意”为筹码的反复循环诉求等及时剔除。将剔除机制上移至派单环节，再通过优化派单审核会商、派单争议审核，以更精准的派单破除冗余，直面诉求数量与办结时限的矛盾，缓解基层办案与剔除的双重压力，将有限的时间和精力专注于问题的解决，促进诉求减量提质。另一方面，疏通出口促进诉求分流。建立与以优化的职责目录相匹配的、以“公共服务”为重心的问题清单向社会公布，引导群众自我甄别以破除对接诉平台的“路径依赖”；有效降低以“民意”为筹码的缠诉闹诉、不合理的问题反复诉，以及基层政府迫于“满意率”压力造成的唯“伪民意”是从造成的资源浪费；对于公共服务之外的私人纠纷或者涉法涉诉等群众诉求，一定要和既有的群众工作机制实现有机衔接，保证群众诉求出口通畅，且有多元的有效的解决机制为保障。

（二）考核评价的动态优化：趋向于客观综合

接诉即办在实践中已经探索形成了以“三率”即响应率、解决率、满意率为核心内容的综合评价指标和考评体系，这个体系突出了问题导向、压实了主体责任，有效地压缩了模糊空间、提升了群众评价权重，是一个比较成熟的科学评价体系。随着接诉即办在实践中的持续推进，其考评机制也需要经得起考评的科学性考量与接诉绩效的求是性考量，从直面矛盾的视角动态优化。一是目标的设定和矛盾的复杂程度、解决问题主体承受能力的矛盾。就是说，目标设定要适度，要和承办主体的压力承受度和承办能力相适应。目标过多过细容易脱离实际价值，很多不合理诉求未经严格筛选即下沉到承办主体，又受制于办理时限的要求，承办主体要承担解决问题和剔除问题的双重压力。目标过度苛刻容易放大压力传导，超时超量的工作成常态，基层办案人员的心理、生理健康成隐忧，极易产生大量的承办主体疲于应付的无效劳动，甚至产生“纸来纸去”的形式主义的“解决”方式。因此，派单的精准度是增强考核科学性的前置条件。要把减量提质、科学考量办结时限以给基层预留落实的时间纳入考评管理系统。二是宏观整体排名与地区诉求差异化、不平衡的矛盾。通过整体排名，实现正面清单和负面清单相结合、激励先进鞭策后进相统一，这是提升接诉即办系统效能的有效手段。但一刀切的大排队、大排名也容易抹杀差别性，不能真正体现工作成效和本质。在考评实践中，需要正确处理整体性和差别性的关系，进一步根据先进类、进步类、整改类、治理类四种类型，因地制宜、因事而宜优化排名方式，增强排名的激励溢出效应，坚决避免简单的以排名分数论英雄而忽略治理实效的不良倾向，这也是北京市目前深化接诉即办改革的重点。三是群众整体满意度与部分蓄意恶评的矛盾。满意率作为评价系统中权重较大的一个评价指标，是人民主体作用的鲜明体现，但仍需要防止部分蓄意恶评消解整体满意率的情势出现。适度提高接诉即办容错率，防止从上到下、从下到上全是负面反馈对承办人员心理的双重挤压，提高以综合评判为导向的科学性机制建构。

（三）治理主体的系统发力：指向于协同共治

改革全面深化和社会治理现代化必然要求“统筹协调党委政府、市场主体、社会组织、人民群众，甚至包含大众媒体在内的多元主体，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，［17］实现多元主体协同共治。接诉即办突出党建引领、群众参与、多元共治，“推动实现了城市居民与社会组织参与社会治理的制度化建设，形成了党建引领下的协同治理机制和统一高效的协同治理平台”，［18］但仍存在共治主体发育不均衡、共治机制不完善、共治赋能不充分等需要系统优化的问题。一是大力发掘和培育多元治理主体形成治理合力。接诉即办整合了条块分割的政府部门而搭建的统一的治理平台，加强了资源集聚、疏通了诉求通道，但由于仍然存在的自上而下的行政化倾向和其他主体共治效能较弱，不可避免地产生了诉求主体即人民群众的诉求增量与办理主体即镇街单一化的矛盾。一体独大的治理样态容易抬高群众期望值，使群众强化了对接诉即办的路径依赖，同时弱化了传统自治机制的路径依赖。当政府的行政职能不能容纳群众无限的需求时，办理主体的服务性情怀又容易转化为强度压力下的职业倦怠，又连锁地导致满意率的相对降低。所以，吸纳和引导经济组织、社会组织、群团组织以及群众等多元主体协同共治才是根本的“破局”之策。二是系统整合和发挥综合治理机制分流治理压力。接诉即办系统、集中、高效的治理模态在群众中快速形成了“治理认同”，强化了治理模式的排他性，不可避免地出现了渠道固化思维与多元治理方式虚化的矛盾。在传统的治理方式中，信访、司法等承担着发现问题、解决矛盾的重要职能。处理好接诉即办新样态和信访、司法等治理方式的关系，做好制度衔接和职能整合是关键所在。一方面要避免叠床架屋、重复架构，探究接诉即办和信访职能整合的合理路径，杜绝强化接诉即办的同时弱化了信访职能，造成行政资源浪费；另一方面要明晰政府行政职能边界，严格在公共服务视域内运作，积极探索问题统筹解决机制；对于超越行政边界的涉法涉诉问题，能在法治框架内解决的问题决不越俎代庖、决不息事宁人，充分彰显法治思维、维护法治权威。

参考文献：

［1]邓小平文选（第3卷）[M].北京:人民出版社,1993:121.

［2]党的十八大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2012:54.

［3]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[M].北京:人民出版社,2022:27．

［4]毛泽东选集（第1卷）[M].北京:人民出版社,1991:139.

［5]马克思恩格斯全集（第36卷）[M].北京:人民出版社,1956:359.

［6][7]党的十九大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2017:11.

［8]谢宇.政民互动“连心线”助推社区治理能力现代化——接诉即办的12345热线问题研究[J].黑龙江社会科学,2024（05）:57.

［9]孟天广,黄种滨,张小劲.政务热线驱动的超大城市社会治理创新——以北京市“接诉即办”改革为例[J].公共管理学报,2021(02):5.

［10]谢杭启,管千瑀,王景淦,尼力帕尔·吐尔逊.基层公共部门绩效考核机制的创新——以北京市“接诉即办”为例[J].现代商贸工业,2024（20）:144.

［11]杨萌,杨盼.《北京市接诉即办工作条例》表决通过！要点一图读懂[EB/OL].(2021-09-25)[2024-03-23]. https://www.beijing.gov.cn/zhengce/zcjd/202109/t20210925_2501613.html.

［12][15][16]杨积堂.“接诉即办”:基层社会治理的机制革新与效能驱动[J].北京联合大学学报(人文社会科学版),2021(02):101.

［13]李志明,毕林丰.“接诉即办”:朝向高质量为民服务的基层治理创新[J].行政管理改革,2024（03）:52.

［14]袁红.“接诉即办”：形塑党建引领基层治理机制新样态[J].云南社会科学,2024（04）：36.

［17][18]陈承新.多元共治机制的实践探索与学理思考——以北京市“接诉即办”改革为例[J].国家治理,2023（20）:30-35.

（作者系中共张家口市委党校教授）

【责任编辑：张卓】