摘  要  伴随着长三角一体化发展进程的不断深入以及老龄化形势的不断发展，推进长三角跨区域养老合作是长三角一体化发展的重要议题。自2018年首届长三角民政论坛启动养老服务合作至今，长三角跨区域养老合作成效显著、势头良好。但是，长三角跨区域养老合作还存在政策规划联动性不足、长三角三省一市推进力度有差别、缺乏稳定的合作框架、区域政策协同有待加强、信息共享机制不完善等问题。推进长三角跨区域养老合作深入发展，要从长三角三省一市联合发布跨区域养老合作方案、构建利益共享责任共担机制、实施联席会议制度、建立区域政策协同机制、完善综合信息平台等方面发力。

关键词  养老服务；跨域合作；长三角地区

2018年3月，长三角区域合作办公室成立。同年11月，长三角一体化发展正式上升为国家战略。伴随着长三角一体化发展的深入推进，长三角区域合作正向科技创新与产业创新协同、社会保障与公共服务一体化等方面扩展。作为全国最早迈入老龄化社会的区域之一，长三角地区人口老龄化程度不断加剧。推动长三角跨区域养老合作是长三角一体化发展的重要议题，更是缓解区域养老压力、优化资源配置的重要途径。必须加快推进长三角跨区域养老合作，为进一步分门别类地研究跨区域养老合作各方面的问题提供指引。

一、长三角跨区域养老合作的重要意义

（一）经济发展与美好生活交相辉映是长三角区域一体化发展进程中的重要议题

长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。长三角地区是当之无愧的“增长极、动力源、试验田”，极具经济韧性、发展活力与创新潜力。长三角三省一市经济总量从2018年占全国比重23.9％提升到了2023年的24.4％；“万亿城市”从2018年的6个增加到9个，占全国比重超1/3。长三角地区更应该是打造“美好生活”的理想地。2019年，中共中央、国务院发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确指出，要“坚持以人民为中心，加强政策协同，提升公共服务水平，促进社会公平正义，不断满足人民日益增长的美好生活需要，使一体化发展成果更多更公平惠及全体人民”。推进跨区域养老合作深入发展，正是关系民生获得感与幸福感的大事要事，是实现人民美好生活的重要方面，是长三角一体化发展不容忽视的部分。

（二）从“硬件协同”到“软件协同”是区域一体化、城市群演化的发展规律

区域一体化进程一般从交通体系开放便捷、基础设施互联互通等“硬件协同”开始，逐渐向经济发展、科技创新、社会服务等“软件协同”不断深入。伴随着长三角地区一体化发展进程的不断加深，长三角区域合作范围正从重大交通基础设施建设、旅游市场一体化建设等向科技创新与产业创新协同、社会保障、公共服务一体化发展等扩展。《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》中基础设施建设格外突出，这是一体化发展的基础。《长三角地区一体化发展三年行动计划（2021—2023年）》聚焦产业集群和产业体系的构建，其中产业链成为重点。《长三角地区一体化发展三年行动计划（2024—2026年）》的重点是“产业+科创”，通过区域合作，方便要素流动，根据产业需求推动科技创新，助力更多科技成果转化落地。基于对区域一体化发展规律的认识，公共服务的跨区域开放共享是更深层次的融合，基本养老服务协同发展是未来长三角区域合作的重要内容。因此，要以区域公共服务的包容性协同构建区域一体化发展的坚强后盾。

（三）推进长三角跨区域养老合作深入发展是积极应对人口老龄化、实现多方共赢的友好方案

长三角地区是全国最早迈入老龄化社会、人口老龄化程度最为严重的地区之一。截至2022年末，长三角三省一市60岁及以上常住人口达到5138万人，占总常住人口的21.68％，高出全国平均值约1.84个百分点；65岁及以上常住人口达到3934万人，占比16.6％，高出全国平均值约1.7个百分点。[1]值得注意的是，江苏、浙江和上海三地的人口流入量大，户籍人口的老龄化程度比以上常住人口统计反映的情况更严峻。国际上把65岁及以上老年人口比重超过14％定义为“深度老龄化社会”，而上海、江苏已经达到了这一标准。长三角地区地域相近、人缘相亲、文化相通，生活方式和生活习俗相似，往来密切，推进跨区域养老是自然而然的事。同时，长三角三省一市由于地理位置、资源禀赋、经济发展水平等方面存在差异，养老资源供给与养老服务需求之间存在不均衡情况。跨区域养老合作有助于打破区域行政、市场壁垒，促进社会资本、劳动力、技术等生产要素自由流动，不仅能缓解超大城市人口深度老龄化带来的养老压力，而且能使周边省市借机发展健康养老产业，激发经济活力。

二、长三角跨区域养老合作的实践进展

（一）搭建跨区域协作平台，打造多元主体参与载体

第一，举办长三角论坛。2018年，在首届长三角民政论坛上，长三角三省一市决定联手推进“一体化战略下长三角区域的社会养老服务业”，实现高品质养老服务的共享发展。2019年，在第二届长三角民政论坛上，签署了《深化长三角区域养老合作与发展合肥备忘录》，长三角三省一市民政部门决定共同把“养老服务合作”纳入各自“十四五”民政事业发展规划。在“2021长三角养老产业协同发展研讨会”上，上海、江苏、浙江、安徽的民政部门一致决定，将2021年定位为“深化长三角养老合作年”，聚焦“5+5”十项任务，全面深化养老服务合作。2024年，长三角民政座谈会以“构建老年友好型社会”为主题，签订《进一步推进长三角民政工作一体化发展合作备忘录》。

第二，成立社会组织。2019年4月，长三角养老协会联合体成立，目的在于充分调动长三角区域养老服务资源，发挥互相协作、资源共享、经验互换的优势，打破区域养老服务壁垒，大力推进长三角区域养老一体化建设。2019年8月，长三角国资养老产业发展联盟成立，开展国资国企领域养老产业发展政策、机制创新与模式借鉴等。2024年5月，长三角旅居养老产业联盟成立，长三角三省一市携手制定旅居养老基地标准、旅居养老服务标准、引入中国质量认证中心（CQC）认证、形成长三角旅居养老联盟公约，整合、共享养老资源。

第三，打造共享平台。2019年12月，上海长三角区域养老服务促进中心成立，负责承接与落实养老行业区域合作创新任务，进一步推动长三角区域养老的政策研究、行业交流和项目落地。2019年5月，成立健康长三角研究院，打造跨学科、跨部门、跨区域的政、事、产、学、研、创、智、用的闭环，打造综合性智库，服务“健康中国”和“长三角区域一体化发展”国家战略。2019年9月，长三角养老行业人才培养共享平台正式成立，长三角区域内探索打造“学历教育+职业培训+继续教育+实训基地”四位一体的养老人才培养体系，实现资源共享、优势互补和共同发展。

（二）探索跨区域协作机制，明确跨区域协作重点

第一，设立试点，划定试验区，先行先试，待时机成熟再推广。2019年6月，长三角启动“区域养老一体化首批试点”，试点单位包括江苏省苏州市、南通市，浙江省嘉兴市、湖州市，安徽省芜湖市、池州市以及上海市静安区等共计17个地区。特别值得关注的是长三角示范区域内的养老合作探索，上海市青浦区、苏州市吴江区、嘉兴市嘉善县三地提出了详细的合作机制与12条做法，即建立区域养老协商机制，对区域养老合作和规划进行整体安排；整体提升养老服务设施功能；实现养老政策待遇通关，落实养老服务补贴异地结算制度；探索建立统一的养老服务机构减免扶持政策；建立三地养老服务统计制度；加强养老机构统一管理；推进区域内养老服务设施、服务标准和照护需求评估标准互认互通；探索建立统一的示范区养老服务信息平台；加强区域内养老服务资源推介宣传；建立三地互认的护理员评价及资格鉴定机制；建立三地互认的养老机构院长从业资质认定机制；整体提升三地认知症专业照护水平。这些合作机制与做法不仅是长三角地区跨区域养老合作需要突破的关键点，也是整个长三角跨区域养老合作的共同痛点。试点区域的举措待条件成熟时，可逐步推广至长三角区域全境。2020年底，启动了长三角（东台）康养小镇项目，建立跨行政区康养政策协同试验区。

第二，签署区域养老服务协作备忘录，明确跨区域协作重点。2019年至2020年，长三角地区点与点之间密集签署了养老服务协作备忘录，既有两个城市之间的合作，比如，上海市浦东新区和江苏省南京市、上海市浦东新区和浙江省湖州市、安徽省池州市与上海市静安区等；也有三个城市之间的协作，比如，上海市松江区、浙江省嘉兴市与安徽省宣城市，上海市闵行区、浙江省丽水市与安徽省安庆市等。梳理区域养老服务协作备忘录发现，跨区域养老服务协作重点主要集中在区域养老信息共享平台建设、区域养老服务标准互通互认、养老服务机构的统一管理、养老服务产业合作与发展等方面。此外，养老服务队伍建设、养老服务资源宣传推介等也得到较多关注。

第三，推进政策标准共享互认，实现医保对接。在政策标准互通互认上，推进长三角地区养老机构等级评定、服务标准、养老护理职业技能等级认定结果共享互认。在跨区域信息共享上，上海市养老服务平台开通了“长三角养老”专栏，专门更新长三角养老的政策、工作动态、养老机构查询。在跨区域养老的社会力量上，涌现出一批养老服务连锁品牌。比如，九如城、福寿康等，成为跨区域养老合作的主力军。此外，2024年，评选长三角旅居养老地300家、长三角健康养老目的地110家，为异地养老提供指南。长三角跨区域养老合作取得了显著成效。在长三角地区医保对接上，长三角地区41个城市实现医保“一卡通”，长护险异地延伸结算养老机构已达32家。

三、长三角跨区域养老合作的现实挑战

（一）跨区域养老合作的政策规划联动性不足

对比京津冀养老服务协同实践发现，京津冀三地先后联合印发了《京津冀区域养老服务协同发展实施方案》《关于进一步深化京津冀养老服务协同发展的实施方案》等，提出了机制协同、政策协同、项目协同、人才协同、医养协同、区域协同、行业协同七个部分的协同发展。长三角三省一市至今还没有联合发布过养老服务方面的政策、规划、方案。目前，涉及长三角地区养老服务一体化的论述主要集中在以下两份文件上。一是《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出“在养老等领域探索跨区域合作新模式，提高养老安老等资源的供给质量和供给效率”“开展养老服务补贴异地结算试点，促进异地养老”“鼓励老人异地养老，实现市民卡及老人卡互认互用。鼓励知名品牌养老服务机构在区内布局设点或托管经营，建立跨区域养老服务补贴制度”。二是《长三角地区一体化发展三年行动计划（2021—2023年）》提到“深入推动康养服务合作，扩大长护险、养老服务补贴等政策待遇异地结算范围，探索推进养老服务标准互认互通”“聚焦养老服务能力建设，打造区域性共建共享平台”。由此可见，长三角跨区域养老合作在内容上比较笼统、零散、不系统，只有原则性说法，没有具体措施。

（二）跨区域养老合作推进力度不同

推进长三角跨区域养老合作，上海是最积极的，其政策规划前瞻性强。比如，《上海市民政事业发展“十四五”规划》以构建便利共享、协同发展的长三角区域民政服务格局为目标，提出关于养老产业协同、智慧养老服务平台建设、异地养老相关养老服务政策等方面规划。《上海市养老服务条例》首次将“区域养老一体化发展”写入法规，明确提出“本市推进长江三角洲区域养老服务合作与发展，建立健全政府间合作机制，落实异地就医结算，推动本市老年人异地享受本市长期护理保险、养老服务补贴等待遇，方便老年人异地养老”。但是，长三角其他地区没有相应的政策或条例与之对接。江苏省在推动长三角地区养老服务便利共享、养老服务资源要素自由流动方面也制定了具体举措。比如，《江苏省“十四五”养老服务发展规划》提出，探索建设长三角区域养老服务平台，探索构建长三角养老服务一体化标准体系，支持建设长三角一体化养老养生项目基地等。《安徽省推进养老事业和养老产业协同发展行动计划（2024—2026年）》提出，“推动三省一市养老产业支持政策、标准规范、数据信息等衔接共享，促进养老服务设施、服务标准和从业人员资格认定、老年人能力评估标准协调一致，加快推进养老机构等级评定、养老护理职业技能等级认定、长期护理保险异地结算等一体化”。《浙江省老龄事业发展“十四五”规划》提出，“加强长三角老龄工作交流合作，促进信息互通、经验共享，积极推进老年人异地就医、养老、出行、旅游等便利化举措”，这些举措比较笼统，缺乏具体实施细则。

（三）跨区域养老合作缺乏稳定的合作框架

从合作机制来看，目前，长三角跨区域养老合作主要是通过签署跨区域养老协作备忘录的形式来实现。截至2020年底，上海市已有13个区与江苏、浙江、安徽三省的27地签署了区域养老服务协作备忘录。备忘录中约定合作方在建设统一信息管理平台、标准互通互认、养老机构的统一管理机制等多个方面共建共享。但是，这些协议内容大多不够具体，且缺乏相应的法律法规约束，后续落实无保障。从对话交流机制来看，目前，长三角跨区域养老合作已经搭建了多样化的交流平台。比如，长三角民政论坛（座谈会）、养老协会联合体等社会组织、研究机构等，极大拓宽了长三角三省一市的沟通渠道。但是，这样的交流平台还存在一些问题。比如，长三角民政论坛（座谈会）每年举办一次，沟通频次偏低，养老协会联合体等社会组织在执行力上比官方机构弱，研究机构对于跨区域合作实践的影响作用不强等。可以说，真正的长效沟通机制还未建立。

（四）跨区域养老政策协同有待加强

以长护险为例，长护险被称为“社会第六险”，是未来跨区域养老合作需要重点关注的事项。长护险政策存在的问题如下：一是长护险试点尚未全覆盖。截至2024年6月底，长护险试点城市84个。其中江苏、上海实现长护险全覆盖，浙江长护险试点城市9个，安徽试点城市只有安庆市。也就是说，长护险在长三角地区尚未全覆盖，这给长护险异地享受带来困难。二是长护险在各地的补贴政策不同。比如，上海明确长护险必须由居家上门护理机构来提供，不能直接补贴。但是，其他地区开放居家亲情、邻里护理补贴等模式，江苏省内的长护险居家亲情护理补贴也有差异，镇江10元/天，无锡则是50元/天。三是长护险异地结算路径有待打通。目前，长三角地区推行的长护险异地延伸结算是通过异地代办的形式实现的，即在上海运营的纳入长护险定点的品牌养老机构，如果在长三角地区上海市域外有连锁经营的养老机构，其长护险可以由在上海的定点结算机构来代办，未来长三角地区长护险异地结算完全打通还任重道远。

（五）跨区域信息共享机制不完善

从养老统计制度来看，在多项合作备忘录中提到共建养老服务领域统计制度，统一统计口径，为实现数据、信息共享做准备。然而，这项工作进展不大，理想的长三角地区覆盖全区域老年人的个人档案系统尚未形成。从信息共享平台来看，合作备忘录中多次提到要构建区域养老信息发布与行业服务管理平台，实现养老信息互通。然而目前，长三角地区养老信息仍然分散在上海市养老服务平台、江苏省养老信息网、浙江老年服务网和安徽养老网等各平台上。上海市养老服务平台开通了“长三角养老”专栏，信息仅涉及养老政策、异地养老、工作动态和机构查询等方面，信息涉及范围较窄且未实时更新，“信息孤岛”现象仍然存在。尤其是老年人口基本信息、养老服务供需信息、养老服务组织需求信息、从业主体信用信息等共享不及时，影响不同区域工作协同。

四、长三角跨区域养老合作的优化路径

（一）联合发布跨区域养老合作方案，推进政策规划衔接与协同

在2019年召开的第二届长三角民政论坛上，上海、江苏、浙江、安徽民政部门已决定共同把“养老服务合作”纳入各自“十四五”民政事业发展规划，健全养老服务规划制定的协同机制。此后，《上海市民政事业发展“十四五”规划》《江苏省“十四五”养老服务发展规划》和《浙江省老龄事业发展“十四五”规划》中或具体或笼统地都有涉及促进长三角养老服务便利共享的内容。长三角三省一市各自资源禀赋与发展重点不同，在养老服务合作上的侧重点、推进力度等存在差别。为进一步健全养老服务规划制定的协同机制，推进养老服务规划衔接，可以借鉴京津冀养老服务协同做法，由长三角三省一市联合发布跨区域养老合作方案，为在机制、政策、项目、人才和产业等方面协同与衔接提供跨区域合作指引。

（二）构建利益共享责任共担机制，激发各方参与积极性

当前，长三角区域的上海面临着尤其严峻的老龄化形势。同时，上海养老资源紧张、养老成本高等问题突出，养老压力越来越大。缓解超大城市养老压力是长三角跨区域养老合作的主要目标之一。因此，上海在推进跨区域养老合作中扮演着积极推动者的角色。江苏、浙江和安徽可用于养老服务和养老行业的土地资源丰富、劳动力价格相对较低、自然风光优美，上海则医疗资源丰富、管理制度先进、高技术人才和资金集聚。长三角跨区域养老服务合作要以资源互补、多方共赢的方式来解决养老问题，并兼顾各方养老需求与经济发展。一方面，对于养老服务承接地要赋予资源与优惠措施。目前，长三角跨区域养老合作主要是通过异地机构养老来实现，大规模的旅居养老、度假养老、康养等尚在发展之中。如何在多元化的长三角跨区域养老合作中赋予养老承接地资源、财税优惠、政策支持是亟须探索解决的问题。比如，根据“谁受益谁补偿”的原则建立跨区域补偿机制等。另一方面，积极分享上海的医疗养老资源。长三角以外的其他地区老年人跟随子女在上海同住，是否能够享受上海老年人的同等待遇，也是需要研究的问题。只有在长三角跨区域合作中实现互补共赢，才能充分调动各方积极性。

（三）实施长三角地区联席会议制度，建立稳定的合作机制

联席会议制度是府际协同网络的一种形式，是促进区域一体化发展的重要工具。[2]实施联席会议制度，可以使合作者之间保持中等强度的联系，不会联系过强也不会过弱，尤其适用跨域公共服务供给。[3]联席会议制度在京津冀协同发展、粤港澳大湾区一体化发展中都发挥了重要作用，也是长三角地区一体化多个领域广泛采用的协作形式。比如，长三角地区合作与发展联席会议、长三角区域交通运输联合执法监管工作联席会议、长三角区域工程造价管理一体化联席会议、长三角慈善一体化联席会议、长三角数据专题合作组联席会议和长三角G60科创走廊联席会议等。要在长三角跨区域养老服务合作中加快引入联席会议制度，为长三角三省一市养老合作建立稳定的合作机制。

（四）建立区域政策协同机制，营造一体化的制度环境

区域政策协同指各政策间衔接、协调、配合，有助于形成政策合力，充分实现政策效果。一体化的政策制度环境正是政策协同的结果。省际养老服务政策协同有助于促进长三角区域养老服务均等化。[4]建立长三角区域养老服务政策协同机制，破除政策制度壁垒，营造一体化的制度环境，旨在加强区域间资格互认、标准互通，推进长三角跨区域养老合作。尤其是在长护险补贴标准方面，要建立长护险补贴跨区域换算体系，便利老年人找到不同区域对应的补贴标准。借鉴异地就医门诊直接结算做法，在长护险试点地区、财政支付能力相近地区率先探索长护险异地结算。

（五）完善“长三角养老”综合信息平台，实现信息共享

一是丰富“长三角养老”信息平台内容。目前，“长三角养老”平台主要分为政策汇编、异地养老、工作动态和机构查询四个部分。应进一步增加栏目，比如，老年人口信息，以便清楚掌握老年人口的年龄分布、健康状况、生活来源、经济状况、家庭状况等基本信息。再如，居家、社区养老服务资源，实现需要服务时“一键点单”。二是信息平台及时更新。比如，及时更新工作信息和最新发布的政策等。三是打造面向多元群体的平台。比如，养老服务需求者、政府管理部门、养老行业企业等相关各方都能在平台上获取有用信息。区域养老信息平台通过实时更新老年人口基本信息以及养老服务供需信息等，实现信息共享，从而促进养老需求和养老供给资源的有效对接。

参考文献：

[1]陈倩,吴玉韶.长三角养老服务协同发展的现状、问题及对策建议[J].老龄科学研究,2023,11(07):13-27.

[2]锁利铭,廖臻.京津冀协同发展中的府际联席会机制研究[J].行政论坛,2019,26(03):62-71.

[3]赵辰霖,徐菁媛.粤港澳大湾区一体化下的粤港协同治理——基于三种合作形式的案例比较研究[J].公共行政评论,2020,13(02):58-75+195-196.

[4]封铁英,胡毓群.区域养老服务政策协同测度、演变及其均等化效应——以长三角为例[J].北京工业大学学报(社会科学版),2024,24(01):46-61.

本文系教育部人文社科青年基金项目“公共服务价值共创视角下公民合作生产行为及其影响机理研究”（编号22YJC630062）的阶段性成果。

（作者系上海市发展改革研究院博士后）

【责任编辑：方晓红】